IV SA/Gl 1469/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. J. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia odpisów dokumentów postanawia odrzucić skargę. Zaskarżonym postanowieniem, błędnie nazwanym decyzją, organ rentowy odmówił uwzględnienia żądania Z. J. sporządzenia odpisów dokumentów z akt prowadzonej przez organ jego sprawy. Jako podstawę odmowy wskazano m.in. art. 83b ust. 1 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., nr 37, poz. 887 ze zm.), oraz art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto powołano się na konkluzję, że strona nie wykazała ważnego interesu, który jest warunkiem uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy (art. 73 § 2 k.p.a.), a poza tym na fakt, że w aktach zalegają nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów, które nie mają waloru dokumentu. Żądanie dotyczące całości akt sprawy uznał Zakład Ubezpieczeń Społecznych za chybione. W pouczeniu organ naprowadził na możliwość złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, co w późniejszym piśmie (nie prostując treści postanowienia) zmienił wskazując na Sąd Okręgowy – Sąd Pracy/Ubezpieczeń Społecznych w K. jako właściwy do rozpoznania odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z. J. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 73 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. bezpodstawnie odmówił sporządzenia uwierzytelnionych odpisów akt administracyjnych w prowadzonej wobec niego sprawie określenia solidarnej odpowiedzialności za zadłużenie spółki, w której skarżący był członkiem zarządu. Wskazał, że cel żądania, jakim jest wykorzystanie odpisów w innych postępowaniach stanowi o jego ważnym interesie. Nadto podważył stanowisko organu o nie możliwości sporządzenia odpisów z nieuwierzytelnionych odpisów dokumentów. Organ rentowy odpowiadając na zarzuty skargi wyraził pogląd, zgodnie z którym żądanie przez stronę sporządzenia i przesłania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy wszystkich dokumentów jak na przykład dokumentów rozliczeniowych, jest bezzasadne, bowiem według art. 73 kpa uwierzytelnianie nie służy do poznania akt, lecz utrwalania w formie dokumentu informacji wynikających z akt sprawy. Dlatego organ dokonuje tylko uwierzytelnienia dokumentów pochodzących od niego, "pozostałe dokumenty może uwierzytelnić notariusz". Zapoznanie się z aktami natomiast następuje poprzez przeglądanie akt i sporządzanie przez stronę notatek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew wyraźnej treści skargi została ona przez organ rentowy, za pośrednictwem którego skarżący ją kierował, przekazana Sądowi Okręgowemu – Sądowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K.. Ten jednak postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził swą niewłaściwość i na podstawie art. 464 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego przekazał sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jako miejscowo i rzeczowo właściwego. Z uwagi zatem na przepis art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Przeto mimo, że nie dotyczy ona żadnego z aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 wspomnianego Prawa, zwłaszcza jego punktu 2, podlega kognicji tutejszego Sądu. Skarga musiała jednak ulec odrzuceniu z innej przyczyny. Zaskarżony akt wydany został w ramach postępowania toczącego się na podstawie przepisów cytowanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sprawie określenia solidarnej odpowiedzialności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Właściwy w tej sprawie organ rentowy, działając na podstawie przepisu art. 83b ust. 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., nr 37, poz. 887 ze zm.) odmówił decyzją sporządzenia Z. J. odpisów dokumentów, których ten zażądał jako strona toczącego się postępowania. Nadanie mylnej nazwy zaskarżonemu rozstrzygnięciu i oznaczenie go decyzją, choć w istocie jest to postanowienie, nie zmienia jego charakteru. Analiza powołanych wyżej norm, a szczególności przepisu art. 83b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych prowadzi bowiem do wniosku, że skoro zaskarżonym aktem nie załatwiono merytorycznie indywidualnej sprawy, co nastąpiłoby decyzją (art. 83 ust. 1 omawianej ustawy), ani nie wydano rozstrzygnięcia kończącego postępowania w sprawie, które gdyby według przepisów k.p.a. miało przybrać postać postanowienia, tu byłoby decyzją (art. 83b tej ustawy), to akt ten jest postanowieniem wydanym w trakcie postępowania w rozumieniu art. 83b ust. 2 tej ustawy. Zatem nie przysługuje od niego zażalenie do organu wyżej instancji, jak również nie przysługuje od niego odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych. Skoro zaskarżone postanowienie nie jest zaskarżalne to nie jest ono żadnym z postanowień, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa). Podkreślić jednak należy, że sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych należy generalnie do właściwości sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Przy czym sądowa kontrola postanowień niezaskarżalnych jest również możliwa przy rozpatrywaniu ewentualnej ostatecznej decyzji kończącej postępowanie. Stosownie bowiem do przepisu art. 474 Kodeksu postępowania cywilnego sądy ubezpieczeń społecznych dysponują środkiem w celu usunięcia naruszenia prawa co aktów lub czynności organu rentowego podejmowanych wobec ubezpieczonego. W niniejszej sprawie trudno nie dostrzec wątpliwości co do ukształtowanej przez Sąd Okręgowy w K. postanowieniem z dnia [...] r. drogi sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że dla rozgraniczenia właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych zasadnicze znaczenie mają przepisy Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Art. 177 Konstytucji stanowi, że sądy powszechne właściwe są we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, a zatem nie ogranicza właściwości sądów powszechnych do określonego rodzaju spraw. Konsekwencją tej regulacji jest domniemanie właściwości sądów powszechnych w sprawach, w których nie można na podstawie przepisów ustaw wyprowadzić właściwości innych sądów. Sądy powszechne stanowią zatem podstawowy element budowy systemu wymiaru sprawiedliwości i im przysługuje domniemanie właściwości. Dla wyznaczenia właściwości sądów administracyjnych podstawowe znaczenie ma art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, normuje bowiem istotę wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, którą jest kontrola administracji publicznej. Rozgraniczenie właściwości sądów powszechnych od sądów administracyjnych opiera się na szczególnej regulacji właściwości sądów administracyjnych, bowiem dopiero i tylko właściwość tych sądów wyłącza kognicję sądów powszechnych. Analiza norm określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych (art. 3, art. 4 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) prowadzi do wniosku, że zasadą jest dopuszczalność orzekania przez wspomniane sądy wyłącznie w sytuacjach, w których organy administracyjne działają w formach władczych lub stanowiących, czyli formach właściwych dla działania administracyjnego. W szczególności kontrolą sądową objęte są rozstrzygnięcia administracyjne w indywidualnych sprawach załatwiane decyzją administracyjną lub postanowieniem, na które służy zażalenie, bezczynność administracji publicznej oraz inne akty poddane wyraźnej właściwości sądów administracyjnych. Z uwagi na szczególny charakter sądownictwa administracyjnego, którego rolą jest wyłącznie kontrola pod względem zgodności z prawem aktów i innych czynności administracyjnych, ustawodawca nie domniemywał właściwości sądów administracyjnych. Właściwość sądu administracyjnego jest właściwością wyłączną. Dlatego prawna regulacja zawarta w ustawach o postępowaniu sądowo-administracyjnym realizuje zasadę odrębności sądownictwa administracyjnego od sądownictwa powszechnego, co oznacza w praktyce, że sądy administracyjne nie mogą wkraczać w zakres kompetencji sądów powszechnych. Bez wątpienia w szczególnej sytuacji są również akty administracyjne wydawane przez organy rentowe – Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ustawodawca zdecydował bowiem, że stronom tego szczególnego postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie z zakresu ubezpieczeń społecznych od decyzji organu I instancji służy środek zaskarżenia – odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Jest to rozwiązanie w znacznej mierze odformalizowane i mające na celu zrównanie pozycji ubezpieczonego i organów administracyjnych (rentowych). Postępowanie, które toczy się przed sądem jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w ramach którego również strony mogą wykorzystywać bez ograniczeń takie środki dowodowe jak zeznania świadków i przesłuchanie stron. Postępowanie przed sądem administracyjnym zaś sprowadza się wyłącznie do kontroli prawidłowości legalności działania organu administracyjnego i podlega odmiennym regułom. To zróżnicowanie kompetencji powoduje, że dla stron istotne jest zapewnienie prawa do właściwego sądu. (Problem odmiennego zakresu ochrony udzielanej przez sądy powszechne i administracyjne sygnalizują A. Zieliński, Prawo do sądu a struktura sądownictwa, Państwo i prawo 2003/4, s. 28 oraz B. Adamiak, Rozgraniczenie właściwości sądów w polskim systemie prawnym, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 -2005, Warszawa 2005). Z powyższych rozważań wynika, że sprawą należącą do sądownictwa administracyjnego może być wyłącznie sprawa zaczepiająca przedmiot należący do właściwości sądów administracyjnych. Kwestie te powinny być badane z urzędu zarówno przez sądy powszechne, jak i administracyjne, bowiem tylko rozpoznanie sprawy przez właściwy sąd jest gwarancją realizacji konstytucyjnego prawa do właściwego sądu wymienionego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sąd zatem obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie właściwa jest droga danego postępowania sądowego, gdyż również konsekwencją procesową naruszenia właściwości sądu (dopuszczalności drogi sądowej), jest sankcja nieważności postępowania, co w istocie unicestwia całe postępowanie. Związanie treścią postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. oraz brzmienie przepisu art. 58 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wedle którego sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku swojej właściwości, jeżeli w sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, nie pozwalało na odrzucenie niniejszej skargi z tej właśnie przyczyny. Jednakowoż badając inne wymogi dopuszczalności skargi, w tym tzw. wyczerpanie trybu zaskarżenia, Sąd doszedł do przekonania, że skarga polega odrzuceniu z powodu naruszenia tego ustawowego wymogu. Stosownie do art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Oczywistym jest, że od zaskarżonego aktu obowiązujące przepisy nie przewidują środka odwoławczego, wszak ukształtowanie właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie musiało przywołać do głosu zasady postępowania sądowoadministracyjnego. (Podobne stanowisko co do stosowania przed sądem wyłącznie reguł procedury sądowoadministracyjnej ze wszystkimi tego konsekwencjami zajął Z. Kmieciak, Spory o właściwość a prawo jednostki do sądu, Glosa 2003/9, s. 6). Jedną z takich podstawowych zasad jest dopuszczalność zaskarżenia aktu wydanego na skutek wniesienia środka zaskarżenia (aktu organu II instancji albo aktu tego samego organu zapadłego po powtórnym rozpatrzeniu sprawy). Nie wdając się w dywagacje na temat tego czy w aktualnym stanie faktycznym i prawnym w niniejszej sprawie środkiem takim byłoby zażalenie, czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, dość powiedzieć, że skarżący nie wyczerpał trybu odwoławczego i zaskarżył "pierwszy" akt wydany w sprawie administracyjnej. Z tej przyczyny skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na uboczu można tylko twierdzić, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie ma znaczenia fakt błędnego pouczenia zamieszczonego w zaskarżonym postanowieniu, jak też ewentualne przyszłe wyczerpanie trybu, bowiem w każdym wypadku należy mieć na uwadze niezaskarżalność postanowień wydawanych w toku postępowań prowadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zarówno w toku instancji, jak też na drodze sądowej i sądowoadministracyjnej.