II OSK 173/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska ( spr. ) Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 601/05 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 601/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2004 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. Z. w W. Sąd I instancji uznał, iż organy orzekające w sprawie w sposób uzasadniony przyjęły, iż zachodzą przesłanki do wymeldowania A. J. określone w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960, z późn. zm.), ponieważ skarżący opuścił miejsce stałego pobytu i nie dokonał obowiązku wymeldowania. Z ustaleń Sądu wynika, iż fakt opuszczenia przez A. J. przedmiotowego lokalu został wielokrotnie potwierdzony w toku postępowania administracyjnego. Skarżący w zeznaniach złożonych w dniu 5 lipca 2002 r. sam stwierdził, iż z Polski wyjechał w 1981 r., do kraju przyjeżdża raz w roku i zatrzymuje się w lokalu przy ul. Z. Zdaniem Sądu I instancji bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż skarżący okazjonalnie przebywa w spornym lokalu przy okazji wizyty w kraju. Ewidencja ludności ma bowiem odzwierciedlać stany rzeczywiste, a nie subiektywną wolę danej osoby przebywania w konkretnym lokalu. W skardze kasacyjnej od tego wyroku A. J. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zarzut naruszenia art. 52 Konstytucji, a także zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych, pozostających w sprzeczności z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżący opuścił lokal przy ul. Z. z zamiarem stałego przebywania w innym miejscu. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. J. wskazał, iż zasadniczym elementem koniecznym do zaistnienia przesłanki "opuszczenia miejsca stałego pobytu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest zamiar danej osoby opuszczenia tego miejsca. Wola ta musi być wyrażona przez odpowiednie zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości będzie ją potwierdzać. Skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 października 1982 r. (SA/Kr 599/82, ONSA 1982/2/96), w którym Sąd stwierdził, iż nie jest nigdzie określony czas, przez jaki dana osoba musi przebywać poza miejscem zamieszkania, aby uznać można było, iż nie ma ona zamiaru pozostawania w miejscu zameldowania. Skarżący podniósł, iż w toku postępowania wielokrotnie deklarował, iż nie ma zamiaru opuszczenia przedmiotowego lokalu i że jego wyjazdy są związane z czasową nauką i pracą za granicą. Stwierdził również, że nie ma prawa do żadnego innego lokalu, nie założył rodziny, a jego osobiste rzeczy nadal znajdują się w mieszkaniu przy ul. Z. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 52 Konstytucji skarżący wskazał, iż gwarantuje on każdemu wolność poruszania się zarówno w kraju, jak i poza jego granicami, jak też zapewnia wolność wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Jego zdaniem oznacza to, że nawet długie okresowe pobyty poza miejscem stałego zamieszkania, bez zamiaru opuszczenia tego miejsca nie mogą powodować pozbawienia go praw nabytych i naruszać gwarancji konstytucyjnych trwałości zameldowania. A. J. stwierdził również, że po śmierci ojca wstąpił w stosunek najmu przedmiotowego lokalu, a wymeldowanie go z niego ma na celu usunięcie go z mieszkania i uniemożliwienie mu powrotu do niego. W piśmie z dnia 13 lutego 2006 r. uczestnik postępowania P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie wskazał on, iż nie można przyjąć, że ponad dwudziestoletnia nieobecność skarżącego w Polsce ma charakter przejściowy i wynika z czasowego i uzasadnionego przebywania poza miejscem zamieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 z późn. zm.) - w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji - przewidziany został obowiązek osoby, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące, wymeldowania się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. W przypadku, gdy osoba taka nie dopełni tego obowiązku organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie jej wymeldowania (art. 15 ust. 2 powołanej ustawy). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu tego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale także w sposób dorozumiany - poprzez zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. W powołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 1982 r. (SA/Kr 599/82, ONSA 1982/2/96), Sąd stwierdził, iż nie jest nigdzie określony czas, przez jaki dana osoba musi przebywać poza miejscem zamieszkania, aby uznać można było, iż nie ma ona zamiaru pozostawania w miejscu zameldowania. Wynika stąd wniosek, iż w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, oceniając zamiar danej osoby opuszczenia miejsca pobytu stałego należy brać pod uwagę nie tylko długość okresu czasu, przez jaki pozostaje ona poza tym miejscem, ale również jej zachowanie, wyrażające wolę opuszczenia danego lokalu, polegające zwłaszcza na zamieszkaniu w innym miejscu i skoncentrowaniu tam swoich interesów osobistych i majątkowych. W okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy ocena zamiaru A. J. w tym zakresie dokonana zarówno przez organy administracji, jak i Sąd I instancji jest prawidłowa. Okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie jest to, że skarżący od 1981 r. przebywa za granicą, a do Polski przyjeżdża mniej więcej raz w ciągu roku, zatrzymując się w lokalu przy ul. Z. Za racjonalne należy uznać stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż takie zachowanie świadczy o jego woli skoncentrowania swoich spraw życiowych w innej miejscowości, znajdującej się za granicą, w której przebywa przez znaczną większość czasu w ciągu roku, a tym samym o dobrowolnym opuszczeniu przez niego lokalu przy ul. Z. w W. Zamiar dalszego zamieszkiwania w tym lokalu w jest wyrażany przez skarżącego jedynie w jego twierdzeniach zawartych w pismach procesowych składanych w postępowaniu administracyjnym, jak i w sądowoadministracyjnym. Jego zachowanie przeciwnie - świadczy o tym, że ośrodek aktywności życiowej skarżącego znajduje się w innym miejscu, znajdującym się za granicą, gdzie skoncentrowane są jego osobiste i majątkowe interesy. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, iż jego pobyt za granicą ma jedynie charakter tymczasowy, o czym świadczyć może to, że pozostawił on w lokalu przy ul. Z. część swoich rzeczy osobistych. W świetle zasad doświadczenia życiowego trudno jest bowiem uznać, że ponad dwudziestoletni pobyt za granicą nie ma charakteru trwałego i nie świadczy o opuszczeniu przez skarżącego dotychczasowego miejsca zamieszkania w Polsce, zwłaszcza, że - jak wynika z ustalonego stanu faktycznego - wizyty A. J. w kraju są krótkie i sporadyczne. W przedmiotowej sprawie nie można pomijać także kwestii tego, kto w dacie wydania zaskarżonej decyzji zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu oraz komu przysługiwało prawo do tego mieszkania. Z akt administracyjnych wynika, iż budynek przy ul. Z. w 2001 r. został przeznaczony do remontu, a ówczesny właściciel tej nieruchomości "S." Sp. z o.o. w W. zapewnił ojcu skarżącego - S. J, lokal zamienny położony w W. przy ul. W., gdzie zostały przeniesione rzeczy osobiste zarówno najemcy, jak i jego syna. Faktycznie więc w lokalu przy ul. Z. od 2001 r. ojciec skarżącego nie mieszkał, a A. J., od tej pory podczas wizyt w kraju również nie mógł tam przebywać. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej A. J. nasuwa wniosek, iż skarżący, utrzymując, iż wstąpił w stosunek najmu przedmiotowego lokalu po swoim ojcu, kwestionuje głównie pozbawienie go przez właściciela budynku posiadania tego mieszkania. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, iż o przysługujących skarżącemu prawach cywilnych do przedmiotowego lokalu nie mogą rozstrzygać organy meldunkowe. Organy gminy, prowadząc ewidencję ludności stwierdzają bowiem jedynie okoliczności faktyczne związane z pobytem poszczególnych osób w określonych miejscowościach pod oznaczonymi adresami, nie potwierdzając ich uprawnień do przebywania w danych lokalach. Celem prowadzenia ewidencji ludności jest więc rejestrowanie faktycznego miejsca pobytu obywateli w określonym czasie, nie zaś rozstrzyganie o przysługujących im, bądź nie prawach do poszczególnych nieruchomości. Jeżeli skarżący twierdzi, że został niezgodnie z prawem pozbawiony przysługującego mu prawa do lokalu przy ul. Z. lub żąda zapewnienia mu lokalu zastępczego, to powinien dochodzić swoich praw przed sądem cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wymeldowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji słusznie uznał, iż ustalenia faktyczne, dokonane przez Wojewodę Mazowieckiego znajdują uzasadnienie w treści zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego oraz dokonał prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organy administracji orzekające w sprawie. Organy te zasadnie bowiem uznały, iż skarżący opuścił miejsce pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu, nie dokonując obowiązku wymeldowania, czym spełnił przesłanki do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Nietrafny jest również podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 52 Konstytucji. Przepis ten zapewnia każdej osobie wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 ust. 1). Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2002 r. (K 20/01, OTK-A 2002/3/34) wolność wyboru miejsca zamieszkania i pobytu dotyczy miejsc, które położone są na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto art. 52 ust. 2 Konstytucji gwarantuje każdej osobie fizycznej swobodę opuszczenia terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Jak już wskazano w powyższych rozważaniach, zameldowanie polega na stwierdzeniu przez właściwy organ, prowadzący ewidencję ludności, że dana osoba przebywa w konkretnym lokalu na stałe lub przez określony okres czasu. Jest to więc stwierdzenie pewnej okoliczności faktycznej, niezależnie od przysługujących tej osobie uprawnień do lokalu. Skoro przepisy Konstytucji zapewniają każdej osobie możliwość zmiany tych okoliczności faktycznych poprzez zmianę miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium RP oraz swobodę opuszczenia tego terytorium w zależności od woli tej osoby, to trudno jest równocześnie wywodzić z nich wniosek o konstytucyjnej gwarancji "trwałości zameldowania". Zgodnie z art. 52 ust. 3 Konstytucji wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Takie ograniczenia przewiduje właśnie ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 z późn. zm.), wprowadzając obowiązek meldunkowy, polegający między innymi na obowiązku zameldowania się w miejscu pobytu stałego lub czasowego oraz obowiązku wymeldowaniu się z tego miejsca (art. 4 pkt 1 i 2 ustawy). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 27 maja 2002 r. wskazał, iż "Niezależnie od zmian sposobu jego realizacji obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest bowiem zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Należy podkreślić, iż ewidencja ludności polegająca na rejestracji danych o miejscu pobytu (adresie) osób służy także ochronie interesów samych zainteresowanych (np. dzięki zameldowaniu można odnaleźć osobę w przypadku dziedziczenia przez nią majątku) oraz ochronie praw osób trzecich (np. wierzycieli w przypadku "przeprowadzki" dłużnika). Oznacza to, że obowiązek meldunkowy uznać należy w świetle Konstytucji za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki". Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych reguluje sytuację, w której obywatel polski opuszcza miejsce pobytu stałego, nie wywiązując się z nałożonego na niego ustawowego obowiązku wymeldowania. W takim przypadku organ administracji jest uprawniony do ustalenia czy dana osoba spełniła przesłanki określone w tym przepisie, a w razie ich spełnienia - do jej wymeldowania w drodze decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.