IV SA/Gl 972/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant stażysta Anna Michalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 28 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie pomocy materialnej o charakterze socjalnym stwierdza nieważność § [...] zaskarżonej uchwały i orzeka, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu. Uchwałą nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005 r. Rada Gminy P. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 i 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 90 f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) uchwaliła regulamin określający zasady udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym uczniom zamieszkałym w gminie P.. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Wójta Gminy P., K. S. działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał do uchylenia przedmiotowej uchwały w części, która ogranicza wysokość dochodu na jednego członka rodziny uprawniającą do pomocy materialnej do kwoty [...] zł. Zarzucił, że regulacja ta jest sprzeczna z ustawą o pomocy społecznej, zgodnie z którą dochód ten nie może być wyższy niż 316 zł. Rada Gminy P. nie miała zatem umocowania prawego do obniżenia tej kwoty. Ponadto wskazał, ze uchwała pozbawiła go prawa do otrzymania stypendium szkolnego na trójkę jego dzieci mimo trudnej sytuacji materialnej w rodzinie. Dochód na osobę w jego rodzinie wynosi bowiem [...]zł. W dniu 17 października 2005 r. K. S. w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na w.w. uchwałę domagając się jej uchylenia. Na uzasadnienie skargi przedstawił argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodał, że zgodnie z art. 90d ust. 1 ustawy stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, bezrobocie, niepełnosprawność, wielodzietność. Przedmiotowa uchwała ogranicza wysokość dochodu na członka rodziny do kwoty [...] zł., gdy tymczasem ustawa o pomocy społecznej określa, że kwota ta nie może być większa niż 316 zł. Zatem na skutek podjęcia tej uchwały został pozbawiony uprawnień wynikających z przepisów ustawowych, a więc prawa do otrzymania stypendium na trójkę dzieci pomimo trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów przydających na członka w jego rodzinie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wskazano, że w dacie podjęcia uchwały rada gminy dysponowała interpretacją Ministra Edukacji Narodowej z której wynikało, iż gminy w sposób mechaniczny podeszły do upoważnienia do wydania przepisów wykonawczych w sprawie pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów. Ponadto rada dysponowała wiedzą dotyczącą wysokości środków finansowych przyznanych gminie na realizację zadań z tym związanych. Na tej to podstawie traktując mechanizm ustalania zasad przyznawania świadczeń postanowiono wprowadzić trzy grupy dochodowe uprawniające do otrzymania stypendium szkolonego, tj. pierwszą o wysokości dochodu na osobę w rodzinie nieprzekraczajacej [...] zł, drugą powyżej [...] i nie więcej niż [...] zł i trzecią powyżej [...] zł i nie więcej niż [...] zł. Oparto się przy tym na interpretacji ministerstwa odróżniającej pojecie osób uprawnionych do ubiegania się o pomoc socjalną od pojęcia osób uprawnionych do jej otrzymania. Zgodnie z art. 90 ust. 7 miesięczna wysokość dochodu uprawniająca do ubiegania się o przyznanie pomocy nie może być wyższa od kwoty stanowiącej kryterium dochodowe w zakresie pomocy społecznej . Zdaniem rady przepis ten ma wyłącznie charakter określający ustawowy próg, którego przekroczyć nie można. Skoro jednocześnie ustawodawca przyznał radzie kompetencje do określania sposobu ustalania wysokości stypendium w zależności m.in. od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin to oznacza to uprawnienie rady do ustalania takich kwot stypendium, które zapewnią realizację celów ustawowych w stosunku do najbardziej potrzebujących. Kierując się kryterium dochodowym w rodzinie rada nie tylko nie naruszyła przepisów ustawy, ale wręcz wypełniła upoważnienie wynikające z przepisu art. 90f pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem rady sprzeczność z przepisem art. 90d ust. 7 zaistniałaby wyłącznie wówczas gdyby progi określone dla uczniów, którzy mogą otrzymać stypendium były wyższe niż dopuszczone tym przepisem kryterium dochodowe. Zatem nic nie stało na przeszkodzie, aby dostosowując regulamin do warunków miejscowych i możliwość finansowych ustanowić niższe progi dochodowe uprawniające do otrzymania stypendium. O słuszności rozwiązań przyjętych w uchwale gmina została zapewniona przez treść informacji udzielonej w ramach Narodowego Programu Stypendialnego, gdzie wyraźnie stwierdzono, że ustawa nie gwarantuje wszystkim uczniom spełniającym kryterium dochodowe otrzymania stypendium, natomiast umożliwia im ubieganie się o taka pomoc. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy P. z dnia 28 kwietnia 2005 r., co oznacza, że kontrola ta dotyczy oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia. W myśl art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem skargi opartej o przywołany przepis prawa Sąd weryfikuje przesłanki jej dopuszczalności. Zatem Sąd bada, czy sprawę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa oraz czy legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. Z akt sprawy wynika, że skarżący dopełnił warunku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie skarga z uwagi na jej przedmiot mogła być wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym bowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały mieści się w zakresie administracji publicznej. Ponadto przedmiotowa skarga została wniesiona w terminie tj. w terminie 60 dni od wniesienia do organu gminy wezwania do usunięcia naruszenia, w związku z nieudzieleniem przez organ odpowiedzi na to wezwanie ( art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Dlatego też Sąd nie dopatrzył się podstaw do odrzucenia skargi. Dalszym warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawna wnoszącego skargę. Zatem musi istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a własną sytuacją prawną skarżącego. W tym zakresie należy stwierdzić, że skarżący posiada interes prawny wynikający z przepisów ustawy o systemie oświaty, która określa uprawnienia do ubiegania się o stypendium szkolne o charakterze socjalnym dla uczniów w zależności od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Skarżącemu na podstawie przedmiotowej uchwały odmówiono przyznania stypendium na trójkę dzieci, ze względu na brak spełnienia kryterium dochodowego określonego w tej uchwale uprawniającego do przyznania stypendium. Zaskarżona uchwała określając zasady udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym wkracza zatem w sferę prawną ucznia i jego rodziny kształtowaną przepisami ustawy o systemie oświaty. Skarga podlegała więc merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd. Zaskarżona uchwała dotyczy regulaminu określającego zasady udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym uczniom zamieszkałym w gminie P.. Uchwała ta została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90f ustawy o systemie oświaty . Stosownie do wskazanej regulacji rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Udzielona radzie gminy norma kompetencyjna stwarza szerokie możliwości w zakresie uregulowania kwestii udzielania pomocy materialnej uczniom. Nie oznacza to jednak dowolności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być bowiem zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest wysokość dochodu na osobę w rodzinie uprawniająca do przyznania stypendium szkolnego. W tym to właśnie zakresie skarżący wezwał do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając, że wysokość wskazanego dochodu została określona w zaskarżonej uchwale sprzecznie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Przepis §[...]zaskarżonej uchwały stanowi, że miesięczna wysokość stypendium szkolnego uzależniona jest od dochodu na osobę w rodzinie i stanowi procent kwoty zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28.11.203 r. o swiaczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.) - przy dochodach do [...] zł na osobę – 120% zasiłku rodzinnego - przy dochodach powyżej [...] zł, a nie przekraczających [...] zł na osobę – 100% zasiłku rodzinnego - przy dochodach powyżej [...] zł, a nie przekraczających [...] zł na osobę – 90% zasiłku rodzinnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że kryteria, które warunkują możliwość udzielenia stypendium szkolnego zostały określone w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Do kryteriów tych zaliczono niskie dochody na osobę w rodzinie oraz występowanie trudnej sytuacji w rodzinie jak m.in. bezrobocie, niepełnosprawność, wielodzietność, ciężka lub długotrwała choroba, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania Zgodnie z art. 90d ust. 9 ustawy o systemie oświaty stypendium szkolne nie może być niższe miesięcznie niż 80 % kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, z późn. zm.) i nie może przekraczać miesięcznie 200 % kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Natomiast po myśli art. 90d ust. 7 tej ustawy miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zatem na dzień podjęcia uchwały chodzi o kwotę 316. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie norma kompetencyjna zawarta w art. 90f pkt 1 omawianej ustawy upoważniająca radę gminy do określenia w drodze uchwały sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 cyt. ustawy powinna być interpretowana przy uwzględnieniu całokształtu obowiązujących przepisów w przedmiotowym zakresie. Upoważnienie rady do określenia sposobu ustalenia wysokości stypendium oznacza umocowanie tego organu do określenia metod, mechanizmów umożliwiających realizację celu, jakim jest zróżnicowanie wysokości kwot stypendiów w zależności od indywidualnego położenia osób, które mają ją otrzymać. Zatem działając w oparciu o normę kompetencyjną określoną w art. 90f pkt 1 ustawy o systemie oświaty rada gminy była uprawniona do zróżnicowania wysokości stypendium szkolnego jednakże przy uwzględnieniu zarówno przedziału kwotowego, o którym mowa w art. 90d ust. 9 tej ustawy jak i kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art. 90d ust. 7, które na dzień podjęcia uchwały stanowiło kwotę 316 zł., oraz różnych okoliczności osobistych, o jakich mowa w art. art. 90d ust. 1 cyt. ustawy. Tymczasem rada wysokość stypendium uzależniła od dochodu na osobę w rodzinie nieprzekraczającego kwoty [...] zł, a zatem nieprzekraczającego kwoty niższej niż określona w art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu naruszono w ten sposób przepis art. 90f pkt 1 oraz 90d ust. 7 cyt. ustawy uzależniając w istocie przyznanie stypendium od dochodu na osobę w rodzinie, który jest niższy od wskazanego w przepisie ustawy. W zakresie w.w. delegacji ustawowej rada gminy nie miała prawa do modyfikowania kryteriów przyznawania stypendium w sposób odmienny od uregulowanych w ustawie. Określając sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin rada związana była wysokością dochodu określonego w art. 90d ust. 7, która uprawnia do ubiegania się o stypendium. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, że osoba, która ustawowo ma zagwarantowane prawo do ubiegania się o stypendium tego prawa w istocie nie mogłaby realizować. Przedmiotowa uchwała pozbawia bowiem te osoby, których dochód na członka rodziny przekracza wysokość określoną w uchwale ([...] zł), ale jest niższy od kryterium dochodowego określonego w ustawie (316 zł) w ogóle możliwości ubiegania się o stypendium, a tym samym możliwości jego otrzymania. Słuszny okazał się wiec zarzut skarżącego, że ograniczenie zawarte w uchwale pozbawia takie podmioty uprawnień wynikających z przepisów ustawy. W tym stanie rzeczy za chybione należy uznać twierdzenie organu, że sprzeczność z przepisem art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty zaistniałaby wyłącznie wówczas gdyby progi określone dla uczniów, którzy mogą otrzymać stypendium były wyższe niż dopuszczone tym przepisem kryterium dochodowe, bowiem również ustanowienie niższych od wskazanego kryterium dochodowego progów dochodowych uprawniających do otrzymania stypendium stanowi naruszenie wskazanego przepisu. W tej sytuacji Sąd uznał, że § [...] zaskarżonej uchwały został podjęty z naruszeniem art. 90f pkt 1 oraz art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem w tej części należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. Mając na uwadze, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uwzględniającego skargę jest nieprawomocny dlatego z mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż w tym zakresie w jakim stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały nie podlega ona wykonaniu.