II SA/Bk 311/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. S. T. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...].02.2006r. 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. przyznaje adwokatowi J. C. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292, 80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) złotych brutto tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy. II SA/Bk 311/06 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 02 maja 2001r. Wójt Gminy R. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. o wydanie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego położonego na działce o numerze geodezyjnym [...] we wsi B. gm. R., albowiem znajduje się on w stanie ruiny i wpływa niekorzystnie na wizerunek miejscowości. Trwające kilka lat postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbiórki zakończyło się decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] nakazującą M. S. T., A. T. i B. W. – spadkobiercom zmarłego właściciela działki B. T. - dokonanie rozbiórki wyeksploatowanego, nieużytkowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] położonej w miejscowości B. gm. R. oraz uporządkowanie terenu działki w terminie do 30 kwietnia 2005r. Wskazano, iż do robót rozbiórkowych należy przystąpić najpóźniej w dniu 01 marca 2005r. (k.82). Decyzja nie została zaskarżona. Z uwagi na jedynie częściowe wykonanie obowiązków określonych w powyższej decyzji, co zostało stwierdzone protokołem z dnia 20 maja 2005r. (k. 86), organ egzekucyjny wystosował do zobowiązanych, w tym do M. S. T., upomnienie z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...], w którym wezwał do dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki pozostałej części wyeksploatowanego budynku gospodarczego w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia. Pouczył, iż w przypadku niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne (k.96). Upomnienie zostało prawidłowo doręczone w dniu 21 lipca 2005r. (k.95) Na skutek niedostosowania się przez zobowiązanych do treści upomnienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działający jako wierzyciel wystawił w dniu [...] sierpnia 2005r. tytuł wykonawczy Nr [...] określający treść podlegającego wykonaniu obowiązku, który został odebrany przez zobowiązanego M. S. T. w dniu 15 września 2005r. (k.3 i 4 tomu II akt adm.). Tożsame tytuły wykonawcze otrzymali pozostali zobowiązani B. W. i A. T. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na M. S. T., B. W. i A. T. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł z powodu uchylenia się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz obciążył zobowiązanych opłatą za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Jednocześnie wezwał do wpłacenia grzywny i opłaty egzekucyjnej w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia pod rygorem ściągnięcia ich w drodze egzekucji oraz do wykonania, w tym samym terminie, obowiązku określonego w tytule wykonawczym - pod rygorem zastosowania innego środka egzekucyjnego. Pouczył o konieczności poinformowania organu egzekucyjnego o wykonaniu obowiązku. Uzasadniając postanowienie wskazał, iż zobowiązani stale uchylają się od wykonania rozbiórki nakazanej decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Pouczył, iż dalsze niestosowanie się do decyzji spowoduje wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych, zgodnie z art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zażalenie od powyższego postanowienia złożyli B. W., M. S. T. i A. T. M. S. T. podniósł, iż budynek objęty decyzją o rozbiórce ma trzech prawnie nieustalonych właścicieli. Zarówno B. W., jak i A. T. rościli sobie prawo do wykorzystywania pochodzących z dewastacji budynku materiałów, głównie drewna, natomiast nie poczuwają się do wykonania obowiązku rozbiórki. Opisał niszczące budynek działania w/w współwłaścicieli, wskazał, iż zgłaszał je zarówno policji jak i prokuraturze, jednak bez rezultatu. Podał, iż brak środków finansowych nie pozwala mu na dokonanie remontu obiektu. Przedstawiając swoją sytuację materialną oświadczył, iż leczy się psychiatrycznie, ponosi duże wydatki na lekarstwa, a jego jedynym dochodem jest renta w wysokości około 216 zł. Okresowo przebywa u matki w G. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Stwierdził w uzasadnieniu, iż współwłaściciele nieruchomości na której znajduje się rozebrany częściowo budynek, nadal uchylają się od wykonania wszystkich obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. pomimo, że od dnia upływu terminu do ich wykonania upłynęło dziesięć miesięcy. Zgodnie z przepisem art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) organy egzekucyjne zobligowane są do podejmowania działań służących wykonaniu przez zobowiązanych nałożonych obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych. Bez znaczenia dla realizacji tych obowiązków pozostają takie okoliczności jak brak porozumienia między spadkobiercami, nieodpowiedni stan zdrowia jednego z nich, czy ich negatywne stanowisko wobec realizacji decyzji. M. S. T. wniósł na powyższe postanowienie skargę do sądu administracyjnego, w której podniósł, iż nie jest właścicielem działki położonej w miejscowości B. i nie zamieszkuje tam od ponad 17 lat. W budynku przeznaczonym do rozbiórki zamieszkiwał natomiast A. T. z rodziną. Drewniany dach budynku i ściany szczytowe zostały rozebrane z przeznaczeniem na opał. Po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. nakazującej rozbiórkę on, A. T. i B. W. ustalili, iż dokona tego A. T., zaś uzyskaną w ten sposób cegłę przeznaczy na własne potrzeby. Z oświadczenia w/w z dnia 02 marca 2006r. wynika, iż rozbiórka została wykonana. Wskazał, iż przesądzenie o ostatecznych stosunkach właścicielskich działki nr [...] może nastąpić w sprawie spadkowej, którą może wszcząć tylko B. W. jako córka zmarłego. Opisał po raz kolejny swoją trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazując, iż solidarne nałożenie obowiązku uiszczenia grzywny było uzasadnione. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 16 stycznia 2007r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego poparł skargę precyzując jej zarzuty w ten sposób, że jako bezzasadny uznał nakaz rozbiórki nałożony na trzy osoby, w tym skarżącego, który nie korzysta ze spornej nieruchomości i jest chory. Zatem włączenie go do osób zobowiązanych do rozbiórki jest krzywdzące. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...] lutego 2006r. nie mogło się ostać z powodu niezgodności z przepisami procesowymi mogącymi mieć wpływ na wynik sprawy – ale nie z przyczyn wywiedzionych w skardze, czy sprecyzowanych na rozprawie przed sądem. Z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to dopuszczalność, a wręcz obowiązek sądu badającego legalność zaskarżonego aktu administracyjnego do uwzględnienia skargi także z przyczyn w niej nie przewidzianych. Z mocy regulacji art. 135 p.p.s.a. sąd władny był do uchylenia także postanowienia organu I instancji obarczonego, tak, jak zaskarżone postanowienie, wadami je dyskwalifikującymi. W ocenie sądu orzeczenia obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skutkuje to ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przede wszystkim należy podkreślić nieprawidłową i niejasną oraz wieloznaczną redakcję postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] lutego 2006r. utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006r. Wskazanym postanowieniem nałożono na trzy osoby grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł bez wskazania zakresu zobowiązania adresatów postanowienia. W szczególności nie wynika z redakcji postanowienia, czy M. T., A. T. i B. W. są solidarnie zobowiązani do zapłacenia grzywny, czy każdy z nich ma zapłacić przypadającą na niego część. Istota zobowiązania solidarnego polega – jak wynika z treści art. 366 § 1 i 2 kc na tym, że kilku dłużników może być zobowiązanych w ten sposób, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych od zobowiązania. Aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarni pozostają zobowiązani. Przy tym zobowiązanie jest solidarne jeżeli wynika to z ustawy lub z czynności prawnej (art. 369 kc). Natomiast zgodnie z treścią art. 379 § 1 i § 2 kc: jeżeli jest kilku dłużników albo kilku wierzycieli, a świadczenie jest podzielne, zarówno dług, jak i wierzytelność dzielą się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest dłużników albo wierzycieli. Części te są równe, jeżeli z okoliczności nie wynika nic innego. Świadczenie jest podzielne, jeżeli może być spełnione częściowo bez istotnej zmiany przedmiotu lub wartości. Nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku. W szczególności z postanowienia (co najmniej z jego uzasadnienia) winno wynikać, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy potraktował zobowiązanie jako solidarne. Brak takich danych powoduje wątpliwości interpretacyjne, co dyskwalifikuje wydane orzeczenie. W daleko idącej ocenie można by nawet uznać je za niewykonalne, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności. W tym miejscu należy zauważyć, że nie stanowi sanacji uchybienia braku wskazania rozumienia sposobu realizacji nałożonego obowiązku przez organ - podanie stanowiska w tym przedmiocie w odpowiedzi na skargę. Ugruntowana pozostaje linia orzecznicza oraz poglądy doktryny, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji (postanowienia). Cel tego pisma jest bowiem zupełnie inny, ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji (postanowienia), jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1357/04, Lex nr 173937 oraz J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 161). Zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem organu I instancji zawiera także nieprawidłowości w określeniu i wyjaśnieniu podstawy prawnej. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006r. faktycznie nie wyszczególnia przepisu prawa, na podstawie którego została nałożona grzywna w danej wysokości – tj. poszczególnej jednostki redakcyjnej art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Natomiast zaskarżone postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jakkolwiek powołuje wskazany powyżej przepis, ale w sposób nieczytelny. Grzywna określona w § 2 jest grzywną wielokrotną, o łącznej wysokości określonej w §3 tego przepisu. Natomiast określona w § 4 grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i dotyczy m.in. spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, przy czym przy nakazie przymusowej rozbiórki budynku lub jego części jest obliczana w sposób określony w § 5. Brak uzasadnienia wyjaśniającego podstawę prawną nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy wymierzona w sprawie grzywna ma być jednorazowa, czy jest pierwszą z każdorazowo nakładanych grzywien (§ 2). W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie sygn. akt IV SA 122/01, ONSA 2004/2/50) do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 tej ustawy. Również sąd administracyjny zajął stanowisko, że przez przymusową rozbiórkę budynku lub jego części rozumieć należy obowiązek orzeczony w decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, a nie z innej podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 września 1999r. w sprawie sygn. akt IV SA 1663/98, Lex nr 48190). Stanowisko powyższe skład orzekający w sprawie niniejszej podziela. Zważywszy na podstawę prawną decyzji nakazującej rozbiórkę w sprawie niniejszej – art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego oraz z uwagi na znajdującą się w aktach sprawy dokumentację fotograficzną obrazującą stan "budynku" w stosunku do którego zainicjowano postępowanie egzekucyjne (po częściowym wykonaniu obowiązku), niewątpliwie w sprawie niniejszej brak było podstaw do wymiaru grzywny w celu przymuszenia w oparciu o przepis art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Ta definicja odnosi się do treści art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Do uchybień procesowych dyskwalifikujących wydane postanowienia należy dodać zasygnalizowany powyżej sposób uzasadnienia orzeczenia. Zarówno uzasadnienie organu I instancji (a w zasadzie jego brak), jak i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nie spełniają wymogów art. 107 § 3 KPA mającego zastosowanie z mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W szczególności, co wyżej zasygnalizowano, nie uzasadniono, czy grzywna jest jednorazowa, czy została oparta na treści § 4 i 5 tej ustawy, jak też nie uzasadniono wymiaru jej wysokości (5.000 zł). Należy zauważyć, że w powołanej ustawie wprowadzono tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 01 czerwca 2005r. w spr. OSK 1140/04, Lex 186665 oraz R. Hauser, Z. Leoński "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wydawnictwo CH BECK 2003, s. 479). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela to stanowisko uznając, że ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości i swoje uznanie administracyjne każdorazowo uzasadnić. Reasumując – wskazane powyżej uchybienia przepisom procesowym mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego spowodowały uchylenie postanowień organów obu instancji. Natomiast same zarzuty skargi i zarzuty pełnomocnika podane na rozprawie przed sądem w dniu 16 stycznia 2007r. pozostają bezzasadne. Próba podważania na etapie postępowania egzekucyjnego zasadności nałożonego obowiązku nie może odnieść skutku w badaniu legalności wydanego w postępowaniu egzekucyjnym postanowienia. Także okoliczności dotyczące stanu zdrowia, czy faktu niekorzystania z obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, pozostają bez wpływu na legalność postanowienia o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. Prowadząc obecnie postępowanie na skutek niniejszego wyroku, dokona organ egzekucyjny oceny aktualnego stanu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2004r., a w sytuacji jego niespełnienia wyda postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z uwzględnieniem powyżej przedstawionej oceny prawnej. W szczególności w sposób czytelny określi zakres zobowiązania poszczególnych adresatów decyzji, podstawę wymiaru grzywny oraz kryteria, jakimi kierował się przy ustaleniu jej wysokości. Fakt częściowego wykonania obowiązku nie może być obojętny dla wymiaru grzywny w celu przymuszenia, bowiem świadczy o pewnej (chociaż niepełnej) dyscyplinie podmiotu zobowiązanego. Postanowienie powinno precyzyjnie wskazywać podstawę prawną oraz zawierać uzasadnienie odpowiadające wymogom ustawowym. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak wyżej. W pkt 2 wyroku orzeczono po myśli art. 152 tej ustawy, a wynagrodzenie pełnomocnikowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przyznano w oparciu o art.250 p.p.s.a. i § 2 ust. 3 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)