I OSK 701/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1966/06 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość warszawską oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1966/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. [...] W. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania E. K. odszkodowania za warsztat, halę montażową i garaż, położone w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 7 kwietnia 1998 r. poprzednik prawny skarżącej - S. Ł. wystąpił do Urzędu Rejonowego w W. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] w W., a w tym za zabudowania rozebrane w trakcie budowy Trasy [...]. Skarżąca pismem z dnia 30 sierpnia 2002 r., skierowanym do Starosty Powiatu W. podtrzymała zgłoszone żądanie. Decyzją z dnia [...] Prezydent m. [...] W. odmówił przyznania odszkodowania i w uzasadnieniu wskazał, że sprawa w części dotyczącej odszkodowania za grunt i budynki mieszkalne została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 1970 r. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. Akt I SA/Wa 169/05, jaki zapadł już w tej sprawie. Z kolei odszkodowanie, o którym mowa w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) przysługuje za pozbawienie poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego wyłącznie domu jednorodzinnego. Natomiast uprawnienia odszkodowawcze za pozostałe budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) zostały wygaszone przez art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.). Wobec tego odszkodowanie, o którym mowa w przepisie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może być przyznane E. K., ponieważ obiekty użytkowe, takie jak hala montażowa i garaże nie mogą być zaliczone do kategorii budynków jednorodzinnych. W odwołaniu od powyższej decyzji E. K. zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., ponieważ własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na Skarb Państwa w 1967 r., a więc wniosek o odszkodowanie za części składowe nieruchomości takie jak warsztat i garaże, hale montażowe powinien być rozpatrywany, zaś wartość odszkodowania powinna być ustalana na podstawie przepisów art. 8 ust. 12 w związku z art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.) oraz zastępujących je przepisów kolejnych ustaw, regulujących wysokość odszkodowania za wywłaszczone inne niż dom jednorodzinny części składowe nieruchomości. Zarzuciła też nie zastosowanie przepisów art. 233 w związku z art. 134 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 87 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mimo że postępowanie w sprawie odszkodowania za halę montażową, warsztat i garaże toczyło się na skutek wniosku złożonego przez S. Ł. 8 maja 1974 r. i nie zostało zakończone. Decyzją z dnia [...] Wojewoda M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż powołana w rozstrzygnięciu decyzji nieruchomość warszawska przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W sprawach odszkodowań za niektóre kategorie nieruchomości objętych działaniem wymienionego dekretu ma aktualnie zastosowanie przepis art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Regulacja prawna zawarta w powołanym przepisie obejmuje wyłącznie te budynki, które zostały w nim wymienione - domy jednorodzinne bądź obiekty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. Natomiast uprawnienia odszkodowawcze przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a więc za wszystkie pozostałe kategorie nieruchomości, zostały wygaszone przez art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jeśli zatem nieruchomość nie mogła być zaliczona do kategorii wymienionych w art. 83 tej ustawy (dom jednorodzinny, gospodarstwo rolne, działka przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne) to w myśl art. 82 ust. 1 odszkodowanie za nią nie przysługiwało, co stwarzało konieczność wydania decyzji odmownej. Organ wywiódł, iż nowa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawiera regulacji odpowiadającej przepisowi art. 82 ust. 1, stąd też sprawy odszkodowań za nieruchomości warszawskie są uregulowane jedynie w art. 215 powołanej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. K. podniosła, że decyzja o odmowie przyznania własności czasowej S. Ł., jako rażąco naruszająca przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., powinna być uznana za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Bezprawne było zatem również przejęcie na własność Skarbu Państwa budynków wzniesionych na tym gruncie. Zdaniem skarżącej okoliczność tę organ powinien uwzględnić z urzędu, rozpatrując wniosek o odszkodowanie za rozebrane zabudowania, złożony w dniu 8 maja 1974 r. przez S. Ł.. Wobec powyższego własność budynków, w szczególności warsztatu, hali montażowej i garaży nie przeszła na własność gminy, czy też na własność państwa, lecz przysługiwała w dalszym ciągu S. Ł., a następnie jego spadkobiercom. Tym samym nigdy nie doszło do zgodnego z prawem wywłaszczenia tych budynków. Skarżąca podniosła także, iż zgodnie z art. 5 i 6 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nawet w sytuacji gdy własność gruntu przeszła na własność gminy, budynki i przedmioty pozostawały własnością poprzednich właścicieli, chyba że nie usunęli ich w wyznaczonym terminie. Natomiast właściciele przedmiotowej nieruchomości nie zastali wezwani do takiego usunięcia. Wskazała również, że w 1967 r., tj. w dacie wydania nieważnej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą przyznania prawa własności czasowej, jak również w dacie wystąpienia przez S. Ł. z wnioskiem z dnia 8 maja 1974 r. o odszkodowanie za rozebrane zabudowania obowiązywała ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 8 ust. 11 i 12 wspomnianej ustawy właściciele powinni uzyskać odszkodowanie za garaże, warsztat oraz halę montażową, a wobec nie załatwienia wniosku w czasie jej obowiązywania zgodnie z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 60 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie wywiodła, iż zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do ustalenia odszkodowania za rozebrane zabudowania w postaci hali montażowej, warsztatu i garaży zastosowanie znaleźć powinny przepisy art. 134 i 135 tej ustawy. Natomiast w przedmiotowej sprawie zastosowania nie ma art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe stanowisko organu, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych w przedmiotowej sprawie decyzji, jedynym przepisem przewidującym odszkodowanie za nieruchomości budynkowe (nie wchodzące w skład gospodarstwa rolnego) objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, był art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo wyjaśnił, iż wskazany przepis przewiduje odszkodowanie tylko i wyłącznie za jedną kategorię budynku - dom jednorodzinny, który przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., a zatem w ocenie Sądu, organ prawidłowo odmówił E. K. przyznania odszkodowania za części składowe nieruchomości położonej przy ul. [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących rażącej niezgodności z prawem decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej Sąd stwierdził, iż nie mają one znaczenia w sprawie o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 powoływanej ustawy, bowiem mogą one stanowić podstawę wszczęcia postępowania w odrębnej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 157 § 2 K.p.a.). Za bezzasadny Sąd uznał również podnoszony przez skarżącą zarzut nie rozpatrzenia sprawy na podstawie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, regulujących tryb i zasady przyznania odszkodowania za inne niż dom jednorodzinny części składowe nieruchomości dekretowej. W tym zakresie wywiódł, iż organy administracji publicznej obu instancji, rozstrzygające sprawę toczącą się w trybie zwykłym, podejmują rozstrzygnięcie w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, niezależnie od chwili złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie, a takim przepisem był powoływany art. 215 ustawy. Skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik E. K. zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej przez NSA w trybie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez: - błędne zastosowanie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości na skutek stwierdzenia, że uprawnienia do odszkodowania wygasły, mimo że z uwagi na brak planu zabudowy obejmującego grunt położony przy ul. [...] w W., zgodnie z art. 8 w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wzniesione na nim budowle nie mogły przejść na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy; - błędne zastosowanie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wobec faktu, iż decyzja z roku 1967 o odmowie przyznania własności czasowej dotychczasowym właścicielom była nieważna, jako wydana z naruszeniem bezwzględnie obowiązującej normy art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a wniosek o odszkodowanie za części składowe nieruchomości, takie jak warsztat i garaże, hale montażowe powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów art. 8 ust. 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz zastępujących je przepisów kolejnych ustaw, regulujących wysokość odszkodowania za wywłaszczone, inne niż dom jednorodzinny, części składowe nieruchomości; - niezastosowanie przepisów art. 233 w zw. z art. 134 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zw. z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mimo że postępowanie w sprawie odszkodowania za halę montażową, warsztat i garaże toczyło się na skutek wniosku złożonego przez S. Ł. w dniu 8 maja 1974 r. i nie zostało zakończone. W uzasadnieniu powtórzono argumentację przedstawioną w skardze wniesionej do WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie przesłanki takie nie zachodzą, dokonano oceny wyroku Sądu I instancji stosownie do wskazanych w skardze zarzutów. Zarzutami tymi oraz wskazanymi w skardze podstawami kasacyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny był związany, a przy tym Sąd nie posiadał kompetencji do ich precyzowania czy uzupełniania. Zasadniczym i najdalej idącym zarzutem spośród wszystkich zgłoszonych zarzutów prawa materialnego było nie zastosowanie art. 233 w zw. z art. 134 ust.1 - 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej ustawą, przy czym skarżąca dopatrywała się naruszenia się tych przepisów w związku z poczynionym przez Sąd I instancji ustaleniem, że sprawa nie toczy się na skutek wniosku złożonego przez S. Ł. w dniu 8 maja 1974 r. Stwierdzenie takie zgłaszane w toku postępowania przez skarżącą, miało w jej ocenie powodować konieczność rozstrzygnięcia wniosku w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U . z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.). W istocie zatem sformułowany został zarzut nie zastosowania przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego sprawy, z tym że w skardze kasacyjnej przedstawiono inną wersję tego stanu faktycznego i tej wersji dotyczy zarzut. Tego rodzaju postawienie sprawy mogło wywrzeć pożądany przez skarżącą skutek, o ile jednocześnie doszło by do podważenia ustaleń Sądu I instancji w drodze odpowiedniego zarzutu procesowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 P.p.s.a (wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., sygn. OSK 59/04, niepublikowany). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zarzuciła naruszenia jakichkolwiek norm postępowania prowadzących do błędu w ustaleniach faktycznych Sądu I instancji, co przesądza o tym, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego kasacją wyroku. W szczególności chodzi tu o to, że wobec braku zarzutu co do tej części ustaleń faktycznych, która dotyczyła daty złożenia przez S. Ł. wniosku o odszkodowanie, Naczelny Sąd Administracyjny mógł wziąć pod uwagę jedynie datę przyjętą przez Sąd I instancji i w ślad za tym zobligowany był przyjąć, że wszczęte w kwietniu 1998 r. postępowanie nie stanowi kontynuacji jakiegokolwiek wcześniejszego postępowania wszczętego w tej samej sprawie. W konsekwencji z natury rzeczy zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego odmiennego niż prawidłowo przyjęty przez Sąd I instancji, nie może być uznany za możliwy do uwzględnienia. Nie trafny okazał się też zarzut naruszenia przepisu art. 215 ust. 2 ustawy na skutek jego błędnego zastosowania w sytuacji, gdy decyzja o odmowie przyznania poprzednikowi prawnemu skarżącej własności czasowej gruntu była w przekonaniu autora skargi kasacyjnej nieważna. W tej mierze skarżąca wywodzi, iż w ramach postępowania o odszkodowanie za części składowe nieruchomości, obowiązkiem organów i sądu administracyjnego była ocena wspomnianej decyzji z punktu widzenia przepisów regulujących możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a zwłaszcza na podstawie przepisów art. 156 i nast. K.p.a. W doktrynie przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 K.p.a. Zgodnie z nią przypadki zmiany, uchylenia albo stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych muszą wynikać wprost z treści przepisów postępowania administracyjnego lub przepisów szczególnych, do których kodeks ten odsyła. W sytuacji zatem, gdy odszkodowanie za podlegającą przepisom dekretu nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ostateczną decyzją administracyjną, to poprzednim właścicielom takiej nieruchomości, jak również ich następcom prawnym nie przysługuje normalny tryb dochodzenia odszkodowania za taką nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takim wypadku mogą oni - w przypadku istnienia stosownych przesłanek - domagać się korekty orzeczonego odszkodowania w trybie nadzwyczajnym, np. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu. Dopiero wzruszenie ostatecznej decyzji o odszkodowaniu może doprowadzać do jego ponownego ustalania. Ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami bez wzruszenia ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jako wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (zob. "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bienka, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, str. 656). Zarzut naruszenia przepisu 215 ust. 2 ustawy w zakresie w jakim zdaniem skarżącej miał on dotyczyć części składowych nieruchomości, takich jak warsztat, garaże, hale montażowe i inne obiekty gospodarcze nie może się ostać także z tej przyczyny, że ustawodawca w sposób wyraźny ograniczył zakres jego stosowania tylko do wywłaszczonego domku jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Orzecznictwo sądowoadministracyjne generalnie wyklucza możliwość rozszerzającej wykładni tego przepisu i obejmowania zakresem jego działania wszelkich nieruchomości, które zostały wywłaszczone. Przykładowo w wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 2034/06 (niepublikowany), przyjęto, że nie ma on zastosowania do jednokondygnacyjnego budynku stanowiącego przedwojenną stróżówkę z wozownią, czyli do obiektów stanowiących zabudowania gospodarcze. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 1958 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem przepis ten nie był w stanie faktycznym sprawy stosowany, a jego naruszenia skarżąca upatruje w tym, że nieruchomość w ogóle nie powinna być wywłaszczona z uwagi na brak planu zabudowy obejmującego grunt położony w W. przy ul. [...]. Przepis powyższy wygasił uprawnienia odszkodowawcze przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i na tym polegało jego działanie. Wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała związku ewentualnego naruszenia tego przepisu z treścią zapadłego rozstrzygnięcia, które nie obejmowało postępowania w sprawie oceny legalności wszelkich ostatecznych decyzji administracyjnych jakie zapadały w związku z pozbawieniem poprzedników prawnych skarżącej własności przedmiotowego gruntu. Z powyższych względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.