II OSK 739/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 382/06 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od H. R. na rzecz Wojewody Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 382/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – po rozpoznaniu skargi H. R. - uchylił decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] w przedmiocie wymeldowania; zasądził od Wojewody Ł. na rzecz H. R. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...]odmówił wymeldowania H. R. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w K.. Z oceny organu I instancji wynikało, że H. R. nie przebywa w miejscu zameldowania na pobyt stały, ale okoliczności sprawy świadczą o tym, że opuszczenie przez nią lokalu nie było ani dobrowolne, ani trwałe. Wojewoda Ł. – po rozpatrzeniu odwołania W. R. - decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o wymeldowaniu H. R. z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stanowiące materialno - prawną podstawę decyzji przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.) mają przede wszystkim charakter porządkowy, a ich głównym celem jest, aby rejestracja osoby w danym miejscu była zgodna ze stanem faktycznym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Wojewoda Ł. wskazał, że jedyną przesłanką warunkującą wymeldowanie jest przesłanka opuszczenia lokalu, przy czym nie wystarczy ustalić, iż dana osoba nie przebywa w lokalu, ale należy wyczerpująco wyjaśnić, czy opuszczenie lokalu przez daną osobę było dobrowolne i trwałe. O "opuszczeniu miejsca pobytu" w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności można mówić wówczas, gdy osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała zorganizowane centrum życiowe oraz gdy nieprzebywanie jest wynikiem woli, zamiaru tej osoby. H. R. w miejscu zameldowania na pobyt stały nie zamieszkuje od prawie [...] lat, to jest od kiedy wyprowadziła się do prowadzonego przez siebie zajazdu na ul. [...]. Jak twierdzi, miejsca tego nie traktuje jako miejsca pobytu stałego, lecz jedynie jako miejsce pobytu czasowego. Nie wyklucza, że w jakiejś perspektywie czasowej zakończy działalność gospodarczą i będzie chciała powrócić do miejsca zameldowania, jednakże z uwagi na agresję byłego męża może okazać się to niemożliwe. Obecnie lokal ten stoi pusty i jest zdewastowany. Swoje rzeczy do nowego miejsca H. R. przewoziła sukcesywnie do [...] Kluczy do mieszkania nie posiada, ale sama opłaca wszystkie koszty związane z utrzymaniem mieszkania. Ze względu na stan zdrowia chciałaby wrócić do tego lokalu, ale obawia się, że były mąż będzie ją dręczył. W tym celu złożyła do sądu wniosek o przyznanie jej na czas trwania postępowania o podział majątku (sygn. akt [...]) prawa do wyłącznego korzystania z omawianego lokalu. Organ odwoławczy uznał, że H. R. na skutek własnej decyzji wiele lat temu opuściła miejsce pobytu stałego i skupiła swe sprawy życiowe w nowym miejscu. Wątpliwości organu budzi jedynie określenie faktycznej daty tego opuszczenia – W. R. podaje, że do opuszczenia lokalu doszło w [...] zaś H. R., że w [...]. W ocenie organu odwoławczego, ustalenie jednoznacznej daty opuszczenia spornego lokalu nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż długi okres czasu w połączeniu z pozostałymi okolicznościami pozwala przyjąć, że opuszczenie lokalu było dobrowolne i trwałe. H. R. od prawie [...] lat skupia swe sprawy życiowe i zawodowe poza miejscem pobytu stałego. Przez wiele lat zaniechała jakichkolwiek działań zmierzających do przywrócenia możliwości pobytu w dotychczasowym lokalu. Oceny tej nie zmienia ponoszenie przez H. R. opłat czynszowych za mieszkanie oraz wystąpienie do sądu z wnioskiem o przyznanie jej na czas trwania postępowania o podział majątku prawa do wyłącznego korzystania z tego lokalu. Zdaniem organu odwoławczego, istniejący w momencie opuszczenia lokalu zamiar zerwania z nim więzi przesądza o tym, że zgłaszana następnie wola jego odzyskania nie może zmienić oceny o dobrowolności opuszczenia lokalu. Organ podkreślił, że decyzja administracyjna o wymeldowaniu nie pozbawia skarżącej przysługującego jej prawa do lokalu. W skardze na powyższą decyzję H. R. wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez bezpodstawne uznanie, że opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny, podczas gdy do zachowania takiego została zmuszona zachowaniem W. R.. Wskazała, że przerwy w przebywaniu w przedmiotowym lokalu związane są z prowadzeniem przez nią działalności gospodarczej. Charakter tej działalności, tj. prowadzenie Zajazdu [...] oferującego usługi w zakresie hotelu i restauracji, wymaga dużego zaangażowania czasowego i nie pozwala na codzienne powroty do mieszkania. Obecne, faktyczne zamieszkiwanie skarżącej w Zajeździe [...] jest sytuacją tymczasową, spowodowaną przez zachowanie W. R., mające charakter złośliwego nękania. Wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z [...], sygn. akt [...] W. R. został skazany za popełnienie [...] przestępstw na szkodę skarżącej, w tym za znęcanie się i groźby. Problemy zdrowotne skarżącej sprawiają (w [...] przeżyła zawał mięśnia sercowego), że przebywanie w Zajeździe [...], choć konieczne ze względu na zachowanie W. R., staje się uciążliwe ze względu na brak spokoju. Skarżąca zamierza mieszkać w spornym mieszkaniu po uspokojeniu sytuacji, co powinno nastąpić po rozstrzygnięciu kwestii podziału majątku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.) organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż przepis ten jest materialnoprawną podstawą wymeldowania osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i utraciła uprawnienie do przebywania w związanym z tym miejscem lokalu. Opuszczeniem lokalu jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zamiar, który da się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 16 września 1986 r., sygn. akt III SA 437/86; wyrok NSA z dnia 3 lipca 1985 r., sygn. akt SA/Gd 573/85; wyrok NSA z dnia 18 marca 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1073/86; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 110/87). Dla oceny zamiaru istotne znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należeć będą m. in.: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim (tak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Sz 1278/00, nie publ.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy wadliwie ocenił przesłankę dobrowolności opuszczenia lokalu przez skarżącą. Skarżąca wielokrotnie w trakcie postępowania administracyjnego wskazywała, że do opuszczenia spornego lokalu została zmuszona początkowo prowadzoną działalnością gospodarczą, a następnie zachowaniem byłego już wówczas męża. Zdaniem Sądu, przebywanie w okresie od [...] (czy też roku [...] jak podaje W, R,) do roku [...] poza miejscem zameldowania nie było wynikiem zamiaru zerwania wszelkich związków z lokalem dotychczasowym, a jedynie efektem konieczności intensywnego prowadzenia działalności gospodarczej w postaci całodobowego zajazdu. W tym znaczeniu nie można mówić o zamiarze opuszczenia lokalu i skoncentrowania swoich spraw życiowych w innym miejscu. W ocenie Sądu błędna jest również ocena materiału dowodowego dokonana przez organ odwoławczy w zakresie wpływu postępowań karnych i ewentualnej możliwości powrotu do mieszkania przez skarżącą po roku [...], a więc po nasileniu się konfliktów z mężem. Sąd uznał, że istnieją dodatkowe okoliczności potwierdzające, że opuszczenie lokalu nie było dobrowolne. Taką ocenę uzasadnia prawomocny wyrok skazujący W, R, za czyny z art. [...] . oraz wyrok orzekający rozwód między małżonkami R. z wyłącznej winy męża. Sąd zauważył, że do utraty posiadania lokalu nie doszło na skutek groźby, czy też przymusu, ale czasowo trwającej konieczności związanej z prowadzoną działalnością, a dopiero następnie powrót skarżącej do lokalu został uniemożliwiony przez zachowania męża. Dla oceny przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych konieczne stało się zatem ustalenie z jakich środków prawnych korzystała skarżąca w celu zachowania posiadania, ale posiadania w takiej formie jaka wynikała ze specyfiki wykonywanej przez skarżącą pracy i mając na uwadze zachowania W. R.. Skarżąca rozwiodła się z mężem (skazanym za wskazane wyżej czyny) i konsekwentnie zmierza do podziału majątku. W toku postępowania o podział majątku skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zabezpieczenie roszczenia w taki sposób, aby skarżąca była uprawniona do wyłącznego korzystania z lokalu należącego do majątku wspólnego. A zatem, skarżąca nie zachowała bierności w korzystaniu ze środków prawnych, która skutkowałaby koniecznością uznania, że opuszczenie miejsca pobytu było wynikiem autonomicznej woli skarżącej. Zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na dokonanie oceny, że skarżąca dobrowolnie opuściła lokal. Nie została więc spełniona przesłanka z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a organ odwoławczy naruszył ten przepis poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Ł. reprezentowany przez radcę prawnego J. S.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania i naruszenie prawa materialnego: 1) art. 145 § 1 pkt 1c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym naruszono art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. nr 139, poz. 993 z 2006 r. ze zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo gdyby ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była prawidłowa, nie zostałby wydany wyrok uwzględniający skargę na decyzję Wojewody i zostałby zastosowany art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2) art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez przekroczenie kontrolą kryterium legalności i ingerencję w uprawnienia organu administracji odnośnie oceny zgromadzonych w sprawie dowodów; 3) art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wojewoda Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Ł. i, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1260/04 (LEX nr 18922) podniósł, iż upływ czasu ma znaczenie dla oceny, czy lokal został opuszczony. Stwierdził, że skarżąca od prawie [...] lat skupia swoje sprawy życiowe (osobiste i zawodowe) poza miejscem pobytu stałego, tj. w lokalu nr [...] przy ul. [...] w K. i w lokalu tym dokonała w dniu [...]. zameldowania na pobyt stały, określając tym samym miejsce, w którym przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 6 ust. 1 ustawy). Wojewoda Ł. wskazał, iż dotychczasowe orzecznictwo wymaga, aby środki do obrony swoich spraw były podejmowane przez stronę skutecznie. Wniosek skarżącej o zabezpieczenie roszczenia, mający służyć odzyskaniu lokalu został oddalony przez Sąd Rejonowy w K. w dniu [...]., o czym wiedział Sąd pierwszej instancji. Nadto Wojewoda Ł. wskazał, iż art. 15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie wprowadza jako jednej z przesłanek "dobrowolnego opuszczenia miejsca pobytu", a posługuje się sformułowaniem "bez wymeldowania się opuściła miejsce pobytu", co jednoznacznie wskazuje na konieczność ustalenia, czy nastąpiło faktyczne opuszczenie lokalu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2649/98). W ocenie Wojewody Ł., Sąd naruszył art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy, abstrahując w wyroku od wykładni systemowej tych przepisów. Realizacja obowiązku meldunkowego służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Utrzymywanie meldunku, gdy dana osoba w lokalu faktycznie nie przebywa, nie powinno mieć miejsca. Podkreślono, że ewidencja ludności polegająca na rejestracji danych o miejscu pobytu służy także ochronie samych zainteresowanych oraz ochronie praw osób trzecich. Wojewoda Ł. nie zgodził się z zarzutem Sądu, iż organ niewłaściwie ocenił zgromadzone w sprawie dowody. Sąd administracyjny kontroluje taką ocenę wyłącznie co do kryterium legalności. Nie może być zatem przyczyna uwzględnienia skargi ocena dowodów dokonana być może nieprawidłowo, ale zgodnie z prawem. Takie pojmowanie kontroli przez Sąd stanowi – zdaniem organu – naruszenie art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 oraz art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to z poniższych względów. Zameldowanie i wymeldowanie są aktami rejestracji danych dotyczących pobytu danej osoby w określonym lokalu bądź ustania tego pobytu w dotychczasowym miejscu (opuszczenia lokalu). Jak stanowi przepis art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Wymagana prawem przesłanka zameldowania jest zatem spełniona, gdy istnieją łącznie warunki określone w tym przepisie, a mianowicie dana osoba przebywa w lokalu i ma zamiar stałego w nim przebywania. Przebywanie pod oznaczonym adresem nie stanowi spełnienia przesłanki zameldowania, jeśli nie towarzyszą temu okoliczności wskazujące na zamiar stałego związania się z tym miejscem pobytu. Zamieszkanie w lokalu w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy winno łączyć się ze skoncentrowaniem w tym lokalu (z przeniesieniem do tego lokalu) centrum życiowego danej osoby. Stosownie zaś do art. 15 ust. 2 tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu administracyjnego decyzji - organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Powyższe brzmienie przepis art. 15 ust. 2 ustawy uzyskał z dniem 1 maja 2004 r. w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 93, poz. 887). Konsekwencją takiego stanu prawnego jest uznanie, iż wyłączną przesłanką wymeldowania określonej osoby z lokalu jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, niezależnie od tego, czy utraciła uprawnienie do przebywania w tym lokalu. Wymaganą prawem przesłankę wymeldowania stanowi zatem ustanie pobytu w lokalu - nie przebywanie w lokalu. Podkreślić należy, iż ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd dotyczący dobrowolności i trwałości "opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu" nie stracił na aktualności w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01) - w wyniku którego z dniem 19 czerwca 2002 r. utracił moc art. 9 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. W orzecznictwie sądowym, zarówno przed jak i po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01), prezentowano jednolite stanowisko, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Jeżeli zatem strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego bądź uniemożliwiono jej dostęp do lokalu np. wobec wymiany zamków w drzwiach, to nie można uznać tego za opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2003 r., sygn. akt V SA 2323/02; LEX nr 159183, z dnia 17 września 2003 r., sygn. akt V SA 402/03, LEX nr 159179; z dnia 3 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1784/99, LEX nr 49415; z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt V SA 2950/00, LEX nr 80643; z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, LEX nr 50123). Jednocześnie jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że możliwa do przezwyciężenia w postępowaniu prawnym przyczyna opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, wynikająca z przeszkód faktycznych stosowanych przez najemcę, właściciela lub osobę pozostałą w lokalu, nie wyłącza dopuszczalności zastosowania trybu wymeldowania ustanowionego w omawianym przepisie. Podjęcie decyzji w tym trybie uzależnione jest od ustalenia, czy osoba, której postępowanie dotyczy, podejmowała środki prawne zmierzające do przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu i powrotu do mieszkania. Za równoznaczną z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych należy uznać sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu i do niego nie dopuszczona, nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Jeżeli natomiast strona podjęła przewidziane prawem środki w celu obrony swych praw do przebywania w tym lokalu, to wówczas nie można uznać za dobrowolne opuszczenie przedmiotowego lokalu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 108/00, LEX nr 49954, z dnia 7 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 302/91, ONSA 1991/3-4/65, z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3078/00, LEX nr 78937, z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1424/99, LEX nr 79243). Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Ł., że w ustalonym stanie faktycznym obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wymeldowania H. R. z pobytu stałego. Organ II instancji zasadnie rozważał kwestie dotyczące dobrowolności opuszczenia lokalu w aspekcie długości okresu opuszczenia przedmiotowego lokalu (około [...] lat), skoncentrowania spraw życiowych i zawodowych poza miejscem pobytu stałego, przeniesienia rzeczy ze spornego lokalu do nowego miejsca pobytu (do [...] r.), charakteru jak i czasu podjęcia środków prawnych w celu przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu i powrotu do mieszkania. Jak wynika z załączonego do akt wyroku Sądu Okręgowego w Ł. – Wydział [...] Cywilny z dnia [...], sygn. akt [...] z powództwem o rozwód wystąpił W. R., a nie H. R. i dopiero w toku tego postępowania H. R. dochodziła swoich praw związanych z użytkowaniem wspólnego mieszkania. H. R. nie podjęła wcześniej środków prawnych w celu przywrócenia możliwości pobytu w tym lokalu. Wniosek o wymeldowanie H. R. z pobytu stałego w spornym lokalu W. R. złożył w dniu [...]r. Wniosek skarżącej o zabezpieczenie roszczenia w sprawie o podział majątku został oddalony postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...]. sygn. akt [...]. Nie można więc zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu, że skarżąca nie zachowała bierności w korzystaniu we właściwym czasie ze środków prawnych w celu przywrócenia utraconego posiadania lokalu. Wojewoda Ł. poczynił prawidłowe ustalenia, że H. R. przez wiele lat od chwili opuszczenia miejsca pobytu stałego nie podejmowała czynności zmierzających do przywrócenia możliwości pobytu w lokalu nr [...] przy ul[...] w K. Nadto W. R. wyrokiem Sądu Rejonowego w K. – [...] Wydział Grodzki z dnia [...], sygn. akt [...] został skazany za [...] czynów, z których [...] popełnił w [...]. i jeden w okresie od [...] do [...],w tym na terenie Zajazdu [...] w K,. Tymczasem H, R, nie przebywa w przedmiotowym lokalu – przyjmując wersję H, R, - od [...] Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że intensywne prowadzenie działalności gospodarczej w postaci całodobowego Zajazdu [...] w K. uzasadnia przebywanie H. R. poza miejscem stałego pobytu, tj. poza lokalem nr [...] przy ul. [...]w K.. Zauważyć należy, iż zarówno przedmiotowy lokal jak i Zajazd [...] położone są w tej samej miejscowości tj. w K.. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że charakter działalności gospodarczej – jak twierdziła H. R. - nie pozwala na powroty do mieszkania nr [...] przy [...]. O ile bowiem charakter działalności gospodarczej, prowadzonej przez daną osobę w miejscu swojego stałego pobytu, może sporadycznie a nawet przejściowo (w określonym czasie) nie pozwalać na codzienne powroty do mieszkania, to działalność gospodarcza nie może uzasadniać wieloletniego stałego przebywania poza miejscem pobytu stałego. Oświadczenie H. R., że w jakiejś perspektywie czasowej zakończy działalność gospodarczą i będzie chciała powrócić do miejsca zameldowania nie może zmienić tej oceny, zwłaszcza, że lokal nr [...] przy ul. [...]w K. stoi pusty i jest zdewastowany. Celowym jest także podkreślenie, iż sam fakt pobytu czasowego poza miejscem stałego pobytu nie stwarza podstaw do wymeldowania. Przebywanie w innym lokalu (w innej miejscowości) nie stanowi spełnienia przesłanki opuszczenia lokalu bez wymeldowania, chyba że towarzyszą temu inne okoliczności, wskazujące na zamiar stałego związania się z tym nowym miejscem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1989 roku, sygn. akt SA/Wr 789/88 ONSA 1989/2/72). Okoliczności zaistniałe w niniejszej sprawie świadczą, iż przebywanie H. R. w Zajeździe . w K. łączy się ze skoncentrowaniem w tym miejscu (z przeniesieniem do tego miejsca pobytu) centrum życiowego. W tych stanie rzeczy podzielić należy stanowisko Wojewody Ł., że H. R. opuściła przedmiotowy lokal bez wymeldowania w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że Wojewoda Ł. dopuścił się naruszenia art. 15 ust. 2 tej ustawy na skutek błędnej oceny materiału dowodowego. Na stanowisko Sądu pierwszej instancji niewątpliwie miało wpływ łączenie przesłanek wymeldowania z pobytu stałego, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, z utratą uprawnień do lokalu. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd powołał brzmienie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, lecz jednocześnie błędnie zwrócił uwagę na przesłankę utraty uprawnień do lokalu. Jak już wyżej wskazano przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych uzyskał nowe brzmienie w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 93, poz. 887). Przypomnieć też należy, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, utracił moc z dniem 19 czerwca 2002 r. przepis art. 9 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, na który powoływał się art. 15 ust. 2 ustawy w zakresie utraty uprawnienia do przebywania w lokalu jako jednej z przesłanek wymeldowania z pobytu stałego. Za niezasadny natomiast należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji jest uprawniony do kontroli prawidłowości przeprowadzonej przez organ administracji publicznej oceny materiału dowodowego. Przepis art. 80 k.p.a. pozwala wprawdzie organom na swobodną ocenę materiału dowodowego, lecz swobodna ocena materiału dowodowego nie może oznaczać oceny dowolnej. Ustalenie stanu faktycznego winno opierać się na ocenie całego zgromadzonego w danej sprawie materiału dowodowego, nie zaś na ocenie wybiórczej tj. ograniczonej do niektórych tylko dowodów. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji administracyjnej bada, czy organ nie przekroczył granic swobodnej oceny materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dopuścił się zatem naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), lecz - jak już wyżej wskazano - naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie podnieść należy, iż Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu i nie dokonywał jego wykładni, a tym samym nie mógł dopuścić się naruszenia art. 10 ust. 1 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.