II SA/Go 568/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Asystent sędziego Magdalena Bernacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od obowiązku przetargowego zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości oddala skargę. Uchwałami z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...] Rada Miasta, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na okres 10 lat nieruchomości położonych w [...] na rzecz A.K. z przeznaczeniem na budowę obiektu administracyjno-usługowego oraz w [...] na rzecz M.N. z przeznaczeniem na budowę obiektu zakładu lekkiej galanterii skórzanej, punktu usługowego i punktu sprzedaży. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), stwierdził nieważność wymienionych wyżej uchwał. W uzasadnieniu wskazano, iż Rada Miasta podejmując przedmiotowe uchwały naruszyła przepisy i wkroczyła w kompetencje Prezydenta Miasta. Zdaniem organu nadzorczego Rada upoważniona była jedynie do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, ale bez wskazania konkretnego podmiotu, z którym umowa ma być zawarta i bez określenia czasu obowiązywania takiej umowy. Ponadto organ stwierdził, iż budowa obiektów o charakterze administracyjno-usługowym czy handlowym nie mieści się w zakresie celów publicznych realizowanych przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową, a taki wymóg stawiają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Rada Miasta, wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), który stanowi, iż zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata może następować tylko w drodze przetargów. Jednakże wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Zdaniem Rady przepis ten dotyczy wszelkich nieruchomości, a nie tylko tych, które zostały wymienione w art. 37 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ nadzorczy powołał się na Uchwałę Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność lub będącymi w użytkowaniu wieczystym Gminy o statusie miejskim oraz zasad nabywania nieruchomości na rzecz Gminy o statusie miejskim (Dz. U. Woj. Nr 89, poz. 1287), w której w § 17 pkt 1 Rada upoważniła Prezydenta Miasta do bezprzetargowego wynajmowania lub wydzierżawiania gruntów na czas nieokreślony lub na okres dłuższy niż 10 lat z zastrzeżeniem, gdy o najem lub dzierżawę ubiegają się co najmniej 2 osoby, zawarcie takiej umowy musi poprzedzić przetarg ograniczony do wnioskodawców (§ 17 pkt 2 uchwały). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola przestrzegania prawa sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony i jest dokonywana w sformalizowanym postępowaniu o charakterze procesowym. Ograniczony charakter sądowej kontroli przestrzegania prawa kształtują przede wszystkim przepisy wyznaczające zakres właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1692, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można postawić zarzutu, iż zostało wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na jego treść. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 § 1 cytowanej ustawy, podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. W rozpatrywanej sprawie podstawą rozstrzygnięcia była dyspozycja przepisu art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), który stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z uwagi na taką treść tego przepisu, należałoby również rozważyć treść ust. 1 cytowanego artykułu, który z kolei stanowi, iż z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wobec powyższego należy podkreślić, iż stosując ustęp 4 art. 37 konieczne jest również uwzględnienie ustępu 1, 2 oraz 3 tegoż artykułu. Zgodnie z art. 37 ust. 3 przedmiotowej ustawy wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Definicja celu publicznego została wyjaśniona w art. 6 cyt. ustawy, w którym ustawodawca dokonał ich wyliczenia na potrzeby stosowania przepisów ustawy. Jedynie w ustawach odrębnych może nastąpić określenie innych celów publicznych (art. 6 pkt 10) jednak i tu ustawodawca, musi określony cel nazwać "celem publicznym" i tylko on władny jest to uczynić (szerzej w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. III CZP 46/03, OSNC 2004, nr 10, poz. 153). Swobodne określanie przeznaczenia nieruchomości jest więc, w świetle obowiązujących przepisów, niedopuszczalne. Przy interpretacji art. 37 ust. 3 ustawy należy posłużyć się wykładnią funkcjonalną oraz mieć na uwadze regułę, że wyjątków od zasady (przetargu) nie należy interpretować rozszerzająco. Organ nadzorczy słusznie stwierdził, iż Rada jest upoważniona do wyrażenia zgody na zwolnienie od przetargu, sama zaś nie ma uprawnień do zawierania samych umów i tym samym do określania ich stron. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) Rada gminy określa jedynie, w drodze uchwały, zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zasady takie zostały określone Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2003 r., na którą w odpowiedzi na skargę powołał się Wojewoda, w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność lub będącymi w użytkowaniu wieczystym Gminy o statusie miejskim oraz zasad nabywania nieruchomości na rzecz Gminy o statusie miejskim (Dz. U. Woj. Nr 89, poz. 1287), w której w § 17 pkt 1 Rada upoważniła Prezydenta Miasta do bezprzetargowego wynajmowania lub wydzierżawiania gruntów na czas nieokreślony lub na okres nie dłuższy niż 10 lat (organ nadzorczy błędnie podał, że chodzi o okres dłuższy niż 10 lat), z zastrzeżeniem, gdy o najem lub dzierżawę ubiegają się co najmniej 2 osoby, zawarcie takiej umowy musi poprzedzić przetarg ograniczony do wnioskodawców (§ 17 pkt 2 uchwały). Wobec powyższego Prezydent Miasta uzyskał kompetencję do wydzierżawiania gruntu z pominięciem procedury przetargowej, a tym samym podejmując przedmiotowe uchwały Rady Miasta powinna ograniczyć się jedynie do udzielenia zgody na wydzierżawienie gruntu z pominięciem trybu przetargowego, bowiem przez wskazanie przyszłego dzierżawcy, okresu na jaki ma być umowa zawarta, Rada wkroczyła w kompetencje Prezydenta Miasta naruszając art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm. ). W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami ) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Anna Juszczyk-Wiśniewska Ireneusz Fornalik Maria Bohdanowicz