III SA/Gd 589/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 22 grudnia 2005 r. wpłynęło do Urzędu Miasta [...] pismo Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G. informujące, iż E. Z., otrzymujący dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal. Kwota zaległości czynszowej za październik 2005 r. wynosi 138,21 zł. (biorąc pod uwagę kwotę dodatku mieszkaniowego - 59,74 zł. oraz wpłatę w wysokości 60 zł.), zaś za listopad 2005 r. - 198,21 zł. (biorąc pod uwagę kwotę dodatku mieszkaniowego - 59,74 zł.). Wobec powyższego Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 27 grudnia 2005r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wstrzymania E. Z. wypłaty przyznanego dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia 2 stycznia 2006 r. Prezydent Miasta [...], powołując się na treść art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.) orzekł o wstrzymaniu z dniem 1 stycznia 2006r. wypłaty dodatku mieszkaniowego E. Z. do czasu uregulowania zaległości czynszowych. W odwołaniu E. Z. wskazał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zawyżyła ilość zużytej przez niego ciepłej i zimnej wody, co w konsekwencji spowodowało zawyżone naliczenie czynszu za zajmowany przez niego lokal o kwotę 66,80 zł. Podniósł ponadto, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie rozpatrzyło do chwili obecnej jego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego za okres od 1.08.2005 r. do 31.01.2006 r. Po rozpatrzeniu odwołania E. Z. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 stycznia 2006 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 5 września 2006 r. nr [...], powołując się na treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych określają zasady i tryb przyznawania, wysokości i wpłacania dodatków mieszkaniowych, sposoby jego obliczania i wypłaty, okres, na który zostaje przyznane przedmiotowe świadczenie oraz konsekwencje prawne (wstrzymanie, wygaśnięcie lub zwrot w podwójnej wysokości nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego) w przypadku stwierdzenia określonych w ustawie "nieprawidłowości" związanych z otrzymywaniem dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanej ustawy w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Organ odwoławczy podał, że z informacji Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 30 sierpnia 2006 r. wynika, że E. Z. w okresie od stycznia 2006 r. do lipca 2006 r. dokonał następujących wpłat: dnia 30 stycznia 2006 r. kwoty 50 zł.; dnia 27 lutego 2006 r. kwoty 50 zł.; dnia 27 marca 2006 r. kwoty 60 zł.; dnia 27 kwietnia 2006 r. kwoty 65 zł.; dnia 29 maja 2006 r. kwoty 65 zł.; dnia 28 czerwca 2006 r. kwoty 65 zł oraz dnia 27 lipca 2006 r. kwoty 65 zł. Jako że E. Z. nie wskazał jakiego zobowiązania wpłaty te dotyczą Spółdzielnia zaliczyła je na poczet zaległych należności czynszowych. Stosownie do treści art. 7 ust. 11 zdanie 2 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należało ustalić, czy E. Z. dokonał w okresie 3 miesięcy od dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w sprawie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego uregulowania zaległości za miesiące październik i listopad 2005 r. Jak wynika z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G. kwota zaległości czynszowej za październik wyniosła 138,21 zł, zaś za listopad 198,21 zł, co daje po zsumowaniu zaległość czynszową w kwocie 336,42 zł. Suma dokonanych przez stronę wpłat w okresie 3 miesięcy od dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji - tj. do dnia 2 kwietnia 2006 r.- wyniosła 160 zł (wpłata w dniu 30.01.2006 r. - 50 zł.; dnia 27 lutego 2006 r. - 50 zł.; dnia 27 marca 2006 r. - 60 zł.). Z powyższego zestawienia wynika zatem, iż suma dokonanych wpłat w okresie 3 miesięcy od dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie pokryła sumy zaległości czynszowej za miesiące: październik i listopad 2005 r., a zatem - pomimo zmiany stanu faktycznego zaistniałego pomiędzy dniem wydania zaskarżonej decyzji a dniem wydania decyzji organu odwoławczego - rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta [...] zachowuje nadal walor aktualności. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących zawyżonego naliczenia przez Spółdzielnię kwoty należnego, miesięcznego czynszu organ odwoławczy wskazał, iż okoliczność ta nie ma wpływu na zmianę rozstrzygnięcia. Nawet gdyby przyjąć - jak chce strona, iż Spółdzielnia zawyżyła opłatę czynszu o 66,80 zł. miesięcznie, to suma dokonanych owym okresie wpłat (160 zł) nie pokryłaby kwoty zaległości czynszowej, wynoszącej w tym wypadku 202,82 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. Z. wskazał, iż nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem i wniósł o jego uchylenie. Podniósł, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę własnej decyzji o numerze [...], przyznającej mu dodatek mieszkaniowy za okres od 1 sierpnia 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. w wysokości 135,30 zł. Wskazał, że w okresie od 1 października 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. czynsz wynosił 257,95 zł , a od 1 stycznia 2006 r. wynosi 237,55 zł ( z zawyżoną opłatą eksploatacyjną). Podał, że w marcu 2006 r. otrzymał ze Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pismo dotyczące rozliczenia mediów za okres od 1 lipca 2005 r. do 31 grudnia 2005 r., z którego wynika nadpłata w wysokości 268,35 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi. Organ odwoławczy przyznał, że wydając zaskarżoną decyzję przeoczył fakt zreformowania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 lipca 2005 r. przyznającej skarżącemu dodatek mieszkaniowy za okres od 1 sierpnia 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. w wysokości 59,74 zł miesięcznie - decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2006 r. nr [...], w której przyznano skarżącemu za w/w okres dodatek mieszkaniowy w kwocie 135,30 zł miesięcznie. Organ podniósł, że fakt ten nie ma jednak wpływu na zmianę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem po uwzględnieniu nadpłaty z tytułu rozliczenia ciepłej i zimnej wody i wpłat poczynionych przez skarżącego na poczet czynszu kwoty te nie pokryły sumy zaległości czynszowych powstałych od października 2005 r. do końca stycznia 2006 r. Organ przedstawił szczegółowe wyliczenia , by uzasadnić swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wniesiona przez E. Z. skarga jest o tyle zasadna, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. W myśl art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.) w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. Jak wynika z akt administracyjnych organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające przed wydaniem własnej decyzji celem weryfikacji, czy skarżący pokrył zaległość czynszową za miesiąc październik i listopad 2005 r. Pismem z dnia 21 sierpnia 2006 r. organ wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G. z pytaniem, czy skarżący uregulował zaległości czynszowe za zajmowany lokal za okres od dnia 1 sierpnia 2005 r. do dnia 31 stycznia 2006 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa przesłała do organu pismo, w którym podała kwoty wpłat i daty ich dokonania przez skarżącego, obejmujące okres od stycznia 2006 r. do lipca 2006 r. Organ odwoławczy dysponując przedmiotowym pismem doszedł do przekonania, iż skarżący zalega z opłatami czynszowymi za zajmowany lokal mieszkalny (w terminie do dnia 2 kwietnia 2006 r. wpłacił łączną kwotę 220 zł, podczas gdy należność czynszowa za okres od października 2005 r. do stycznia 2006 r. wynosiła 336,04 zł). Skarżący do skargi załączył pismo Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G. z dnia 8 marca 2006 r., z którego treści wynika, iż z tytułu rozliczenia ciepłej i zimnej wody za okres 1.07.2005 – 31.12.2005 r. na dzień 31 grudnia 2005 r. ma nadwyżkę w wysokości 268,35 zł. Organ odwoławczy ustosunkowując się do treści owego pisma w odpowiedzi na skargę podał wyliczenie uwzględniające wskazaną nadwyżkę i stwierdził, że i tak skarżący za sporny okres posiada zaległość czynszową. W tej sytuacji w ocenie organu zaskarżoną decyzję uznać należy za prawidłową. Z takim postępowaniem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W kontekście przedstawionego przez skarżącego dokumentu z dnia 8 marca 2006 r. nie można decyzji organu odwoławczego uznać za prawidłową, a to wobec nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na niekompletnych danych. Ponadto organ oparł swoje rozstrzygnięcie na danych błędnych, pomijając treść wydanej przez siebie decyzji z dnia 27 marca 2006 r. nr [...], dotyczącej wysokości dodatku mieszkaniowego, przysługującego skarżącemu. W tej sytuacji wyliczenie dokonane przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę nie może sanować nieprawidłowości postępowania organu. Podkreślić należy, że kontroli Sądu w sprawie niniejszej podlega nie treść odpowiedzi na skargę i zawarte w niej wyliczenia, które diametralnie różnią się od tych, zawartych w decyzji, lecz wydana przez organ decyzja administracyjna. Wskazać należy, że zadaniem sądu administracyjnego jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganego przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest wyłącznie przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego (art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.). Tak więc celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6.10.2005 r., II GSK 164/05, opubl. ONSAiWSA 2006/2/45). Oznacza to, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją (por. wyrok NSA z 7.02.2001 r., V SA 671/00, System Informacji Prawnej Lex nr 50129). Wobec powyższego Sąd nie mógł dysponując przedstawionym przez skarżącego pismem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G. z dnia 8 marca 2006 r. jak również decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 27 marca 2006 r. dotyczącą przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego w innej wysokości, niż przyjęta do wyliczeń przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, dokonać własnych ustaleń i wpływu wspomnianych kwot na istniejącą zaległość czynszową za zajmowany przez skarżącego lokal mieszkalny. Z uwagi na zaistniałe uchybienia nie można też wykluczyć istnienia innych okoliczności mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podnieść ponadto trzeba, że przy wydawaniu decyzji administracyjnych w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Z zasady tej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Także realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (por. wyrok NSA z 5.04.2001 r. sygn. II SA 1095/00, System Informacji Prawnej LEX nr 53441). Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dopuścił się zatem naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady zebrania w sposób wyczerpujący, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). W świetle wyżej przytoczonych okoliczności stwierdzić należy, że stwierdzone naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i na jego podstawie dokonane ustalenia mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej będzie zobowiązany przeprowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Uwzględniając skargę Sąd na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.