IV SA/Wa 1904/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi B. J. i R. J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji - skargę oddala - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak [...],[...], Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r., znak [...], odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności: Zarządzenia Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego P. w P. w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa oraz opartego na tym zarządzeniu aktu przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę akcyjną z dnia [...] grudnia 1991 r. (Rep. A [...]), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1993 r. w sprawie określenia jednoosobowych spółek Skarbu Państwa w celu wniesienia ich akcji lub udziałów do narodowych funduszy inwestycyjnych (Dz.U. Nr 79, poz.368 zpóźn.zm.). Referując dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, Minister Skarbu Państwa wskazał, co następuje. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak [...], Minister Przemysłu i Handlu stwierdził nieważność orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa Fabryka Wyrobów Włókienniczych i Środków Opatrunkowych [...] spółka komandytowa. Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., znak [...], Minister Gospodarki przyznał spadkobiercom byłych właścicieli przedsiębiorstwa odszkodowanie w wysokości 3.181,370,00 zł. Spadkobiercy wspólników spółki komandytowej odzyskali prawo własności nieruchomości, które uległy nacjonalizacji. Pismem z dnia 14 stycznia 2006 r. B. i R. J., działając w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców spółki komandytowej zgłosili żądanie wypłaty odszkodowania za szkodę spowodowaną bezprawnymi decyzjami Ministra Przekształceń Własnościowych, który w ocenie wnioskodawców dysponując akcjami P. S.A. rozporządził ich mieniem. W dniu 6 marca 2006 r. strona złożyła kolejne pismo zatytułowane "Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego", stanowiące doprecyzowanie żądań zawartych w piśmie z dnia 14 stycznia 2006 r. Oba pisma zostały wnioskodawcom zwrócone na podstawie art.66§3 k.p.a. z pouczeniem, iż właściwym do rozpatrzenia ich żądania jest sąd powszechny (pismo z dnia 17 marca 2006 r., znak [...]). Wnioskodawcy złożyli w dniu 7 kwietnia 2006 r. kolejne pismo zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszeń prawa", żądając "usunięcia opisanego naruszenia prawa", tj. "rozpatrzenia zasadności i skutków decyzji prywatyzacyjnych Ministra Przekształceń Własnościowych z lat 1996 i 1997". Mając na uwadze tryb prywatyzacji znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, regulowany przepisami ustawy z dnia 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz.U. Nr 44, poz.202 z późn.zm.) oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1993 r. w sprawie określenia jednoosobowych spółek Skarbu Państwa w celu wniesienia ich akcji lub udziałów do narodowych funduszy inwestycyjnych (Dz.U. Nr 79, poz.368 z późn.zm.) Minister Skarbu Państwa zakwalifikował żądanie wnioskodawców jako żądanie stwierdzenia na podstawie art.156 k.p.a. nieważności aktów wydanych w toku procedury prywatyzacyjnej: aktów przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę, zarządzeń Prezesa Rady Ministrów, a nawet rozporządzenia Rady Ministrów. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. organ odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej aktów, albowiem nie stanowią one decyzji administracyjnych w rozumieniu k.p.a. Pismem z dnia 30 czerwca 2006 r. B. i R. J. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż nie domagali się stwierdzenia nieważności aktów prawnych, na podstawie których nastąpiło przekształcenie znacjonalizowanego przedsiębiorstwa w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa a następnie rozporządzenie jej akcjami, a jedynie wskazywali, iż akty te nie powinny były obejmować nieruchomości będącej ich własnością. Rozpatrzywszy sprawę ponownie, organ wskazał, co następuje. Zarzut wnioskodawców co do niewłaściwego zinterpretowania charakteru ich żądania jest bezzasadny w świetle treści pism kierowanych do organu. W pismach tych wskazano bowiem jasno, iż decyzje prywatyzacyjne Ministra Przekształceń Własnościowych naruszyły prawa własnościowe wnioskodawców i naraziły ich na wymierne straty finansowe, w związku z czym od Ministra Skarbu Państwa jako następcy prawnego Ministra Przekształceń Własnościowych wnioskodawcy oczekują w myśl art.l56§l pkt 2 k.p.a. usunięcia wyżej opisanego naruszenia prawa albo wypłacenia odszkodowania. Wnioskodawcy oświadczyli, iż za naruszające ich prawa właścicielskie uznają przygotowane przez Ministra Przekształceń Własnościowych zarządzenie Prezesa Rady Ministrów Nr 95 z 4 grudnia 1991 r. o przekształceniu przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa wraz z opartym na tym zarządzeniu aktem notarialnym z [...] grudnia 1991 r. (Rep. Nr [...]). Kolejnym krokiem było umieszczenie przedmiotowego przedsiębiorstwa wśród spółek, których akcje miały być wniesione do narodowych funduszy inwestycyjnych, o czym mówiło rozporządzenie Rady Ministrów nr [...] z [...] sierpnia 1993 r. Z pism wnioskodawców wynika zatem jasno, iż ich wolą jest wszczęcie postępowania opartego na art.156 i nast. k.p.a. W związku z powyższym organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, iż do wszczęcia takiego postępowania dojść nie może, albowiem kwestionowane przez wnioskodawców akty nie mają charakteru decyzji administracyjnych. Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. i R. J.. Skarżący szczegółowo zreferowali przebieg działań związanych z dochodzeniem przez nich roszczeń z tytułu nacjonalizacji przedsiębiorstwa Fabryka Wyrobów Włókienniczych i Środków Opatrunkowych [...] w P.. Konsekwentnie, tak jak miało to miejsce w postępowaniu administracyjnym, podkreślili, iż działania prywatyzacyjne Ministra Przekształceń Własnościowych wyrządziły im szkodę, za którą zadośćuczynienia oczekują. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem skarżący B. J. potwierdził, iż wolą obu skarżących było zakwestionowanie aktu prywatyzacyjnego, co oznacza, iż orzekający w sprawie organ właściwie zinterpretował ich wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 p.p.s.a.). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 156§1 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji administracyjnej obarczonej kwalifikowaną wadą prawną (wady te wymienia pkt 1-7 przywołanego paragrafu). Postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie wszczyna jednakże automatycznie wniosek strony. Organ, do którego stosowny wniosek wpłynął, ma bowiem obowiązek ocenić, czy wszczęcie takiego postępowania jest dopuszczalne. Stwierdzenie przeszkód do wszczęcia postępowania zobowiązuje organ do odmowy jego wszczęcia w drodze decyzji administracyjnej (art.l57§3 k.p.a.). Przeszkoda do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć charakter podmiotowy (żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego) albo przedmiotowy. Do tej drugiej kategorii należy zaliczyć sytuację, w której nie istnieje decyzja administracyjna, której ważność należy poddać ocenie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1975/04, publ. LEX nr 165735). Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Akty organów administracji, których nieważność wywodzili skarżący, tj. Zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego P. w P. w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, akt notarialny przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę akcyjną z dnia [...] grudnia 1991 r. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 1993 r., nie są decyzjami administracyjnymi. W żadnym z tych aktów nie rozstrzygano indywidualnej sprawy administracyjnej. Akty te, posiadające bardzo zróżnicowany charakter prawny (akt wewnątrzorganizacyjny, czynność cywilnoprawna, akt stanowienia prawa) wyznaczały jedynie kolejne etapy prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. w P., powstałego w oparciu o mienie znacjonalizowanej Fabryki Wyrobów Włókienniczych i Środków Opatrunkowych [...] spółka komandytowa, do której doszło w trybie wskazanym w ustawie o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji. Ustawa ta nie przewiduje, aby prywatyzacja spółek handlowych Skarbu Państwa, powstałych w wyniku przekształcenia przedsiębiorstw państwowych była dokonywana w trybie k.p.a. Akty te należy zatem zakwalifikować wyłącznie jako takie, na podstawie których Skarb Państwa dysponował własnym majątkiem, nie zaś orzekał o prawach lub obowiązkach administracyjnych osób trzecich. Omawiane akty są zatem czynnościami prawnymi z zakresu dominium (zarządzania majątkiem) nie zaś imperium (władzy administracyjnej) państwa. Oznacza to, iż do aktów tych nie można zastosować przepisów k.p.a., w tym przepisów o stwierdzaniu nieważności decyzji administracyjnych. W tej sytuacji należało odmówić na podstawie art.l57§3 k.p.a. wszczęcia żądanego postępowania, co też organ prawidłowo uczynił. Sąd nie podziela zarzutu skarżących odnośnie niekonsekwencji mającej polegać na tym, iż nacjonalizacja przedsiębiorstwa należącego do poprzedników prawnych skarżących następowała w postępowaniu administracyjnym przewidującym pewne gwarancje procesowe stron, podczas gdy prywatyzacja tego samego przedsiębiorstwa miałaby przepisom postępowania administracyjnego (k.p.a.) nie podlegać. Podkreślenia w związku z tym wymaga, iż nacjonalizacja prywatnego przedsiębiorstwa dokonywana na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz.17) dotyczyła przejęcia na własność państwa mienia należącego do osoby trzeciej. Z uwagi na to, iż wywoływała skutki w odniesieniu do uprawnień właścicielskich osób innych aniżeli Skarb Państwa, zasadnie dokonywana była w postępowaniu administracyjnym. Innego rodzaju sytuacja występowała w procesie prywatyzacji spółki handlowej powstałej w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego, albowiem dotyczyła ona, jak to już wskazano wcześniej rozporządzenia przez Skarb Państwa własnymi składnikami majątkowymi. Z powyższych względów ustawodawca nie przewidział, aby prywatyzacja dokonywana była w trybie przepisów k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.