II OSK 360/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr/ Sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. U., Z. D., J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1597/05 w sprawie ze skargi J. U., Z. D., J. D. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nieważności pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną II OSK 360 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez J. U., Z. D. i J. D. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2005 r., którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Skierniewickiego z dnia 15 sierpnia 1980r. Decyzją Wojewody Skierniewickiego z dnia 15 sierpnia 1980r. udzielono S. Ł. na mocy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) – dalej zwanej Prawo wodne - pozwolenia wodnoprawnego na odbudowę stawów rybnych, regulację rzeki Ł. oraz szczególne korzystanie z wód tej rzeki dla potrzeb kompleksu stawów rybnych będących jego własnością. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 sierpnia 1980r. wystąpili J. U. oraz Z. i J. D. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004r. (sygn. akt IVSA 1924/02) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia 15 marca 2002r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2001r., którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Skierniewickiego z dnia 15 sierpnia 1980r. Minister Środowiska stwierdził nieważność części kwestionowanej decyzji Wojewody "z powodu nie orzeczenia czasu obowiązywania praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia", bowiem zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 ustawy Prawo wodne czas obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego musiał być oznaczony w samym pozwoleniu, a w kontrolowanej decyzji czas ten nie został określony. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 grudnia 2004 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2004r., podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa nakłada na organ obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to naruszenie rażące. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ wykazał jedynie fakt niewątpliwego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu decyzji nie rozważono natomiast zdaniem Sądu czy pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym możliwe jest do pogodzenia z wymogami praworządności. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, iż sam brak określenia terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, nie stanowi wystarczającej przesłanki do unieważnienia decyzji z 15 sierpnia 1980 r. Zdaniem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Wojewódzkiego zrealizowanie inwestycji polegającej na odbudowie stawów rybnych oraz regulacji rzeki Ł., nie może być uznane za nieodwracalny skutek prawny. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Środowiska wydał wskazaną na wstępie decyzję kontrolowaną zaskarżonym wyrokiem odmawiając nią stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Skierniewickiego z dnia 15 sierpnia 1980r. i wskazując, iż w przytoczonych wyżej wyrokach zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie uznały faktu uchybienia art. 21 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jako wady powodującej nieważność pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie organu znajdujące się w aktach opinie nie wykazują, że przyczyną przesuszenia użytku rolnego skarżących jest wykonanie rowu, który był objęty kontrolowanym pozwoleniem wodnoprawnym, a w przypadku ustalenia związku przyczynowego pomiędzy korzystaniem z pozwolenia wodnoprawnego z wystąpieniem szkód w przepisie art. 133 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. ustawy Prawo wodne przewidziano możliwość wydania decyzji zobowiązujących do wykonania urządzeń lub robót, które miałyby na celu wyeliminowanie negatywnego oddziaływania przedmiotowego rowu. Gdyby więc nawet sporny rów oddziaływał negatywnie na nieruchomość odwołujących się, nie mogłoby to stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę wniesioną na powyższą decyzję wskazał, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. - zarówno sądy, jak i organy administracji związane są w danej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2004r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2004 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji kontrolowana decyzja stanowi prawidłową realizację wskazówek sądów administracyjnych orzekających w sprawie, bowiem zasadnie w odniesieniu do kontrolowanej decyzji stwierdzono niewątpliwe naruszenie prawa, a to art. 21 ust 1 ustawy Prawo wodne, jednakże w świetle skutków ekonomicznych i społecznych tego naruszenia oraz możliwości pogodzenia z wymogami praworządności - nie jest to rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, iż wprawdzie uzasadnienie decyzji jest mało czytelne, jednakże spełnia ono wymogi art. 107 § 3 kpa. Zdaniem Sądu organ przyjął koncepcję wyeliminowania istniejącego sporu, proponując w zwykłym tryb postępowania wyeliminowanie skutków wadliwego pozwolenia w sferze społecznej i ekonomicznej, co należy w konsekwencji uznać za realizację wytycznych sądów administracyjnych. Wskazując na przytoczone wyżej okoliczności Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. U., oraz Z. D. i J. D., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia art. 3 §1, art. 135 i 153 p.p.s.a poprzez: 1. nie dokonanie należytej kontroli decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2005 r., który nie wykonał obowiązku wynikającego z treści art.153 p.p.s.a. i uznał za zbędne dokonanie analizy skutków ekonomiczno-społecznych wywołanych przedmiotowym pozwoleniem wodnoprawnym, 2. zaakceptowanie wadliwej oceny dowodów dokonanej przez organ polegającej na powołaniu wyrwanych z kontekstu fragmentów przedłożonych przez skarżących opinii biegłych dla uzasadnienia tezy, że nie ustalono jednoznacznie, iż sporny rów opaskowy ma negatywny wpływ na użytek rolny stron. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając powyższe zarzuty stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku bezzasadnie przyjął, iż organ wydając skarżoną decyzję zastosował się do wskazówek sądów co do dalszego toku postępowania. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż pominięto wnioski zawarte w opinii z dnia 20 października 2001 r. sporządzonej przez Okręgowy Ośrodek Rzeczoznawstwa i Doradztwa Rolniczego, gdzie stwierdzono, że rów opaskowy ma istotny wpływ na zmianę stosunków wodnych gruntów rolnych położonych w jego zasięgu. Na części gruntów ornych położonych na krawędzi terasy może powodować obniżenie plonów stwarzając zmienne warunki wilgotnościowe spowodowane istotnym obniżeniem poziomu wody gruntowej. Ponadto rów opaskowy stanowi istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych na drodze z miejscowości S. do miejscowości M., gdyż przylega bezpośrednio do tej drogi na odcinku około 50m. Udowodnienie tego było możliwe poprzez dopuszczenie przez Ministra Środowiska dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia skutków społeczno-ekonomicznych decyzji. Organ takiego dowodu nie przeprowadził. Wojewódzki Sąd Administracyjny przeszedł też do porządku dziennego nad faktem, iż nie została zrealizowana treść art.7 i art. 77 § 1 k.p.a. z których wynika, że na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej we wskazanym wyżej zakresie trzeba stwierdzić, iż nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 §1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się w zasadzie do żądania skarżących, aby organ ponownie rozpoznając sprawę odniósł się do wszystkich tych zagadnień, które w ocenie skarżących mają wpływ na właściwe funkcjonowanie terenów sąsiadujących z rowem opaskowym. Zawarte przy tym we wniesionej skardze kasacyjnej wnioski, jak i wywody pomijają zarówno zakres kognicji organów, jak i Sądu, a także przedmiot rozpoznawanej sprawy. Tymczasem kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja administracyjna wydana została w wyniku przeprowadzonego przez organ postępowania nieważnościowego. Wyjaśnić należy, iż w postępowaniu nieważnościowym nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, a czego, jak wynika z treści skargi kasacyjnej domagają się skarżący, lecz organ ten orzeka jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. Z tych też względów nie jest dopuszczalne przeprowadzanie postępowania dowodowego w zakresie wskazywanym przez stronę skarżącą. Podkreślić przy tym należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje między innymi w przypadku, gdy decyzja rażąco narusza prawo. Tak więc trzeba wskazać konkretny przepis prawa i to obowiązującego w dacie wydania decyzji kontrolowanej, który został rażąco naruszony. Naruszenie zaś prawa ma cechę rażącego jedynie wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające pogodzić się z wymaganiami praworządności i nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji przytoczył powyższe wskazania, podzielając przy tym stanowisko Ministra Środowiska prezentowane w kontrolowanej decyzji, iż w odniesieniu do decyzji badanej t.j. decyzji Wojewody Skierniewickiego z dnia 15 sierpnia 1980r. stwierdzono, że wydana ona została wprawdzie z naruszeniem prawa to jest art. 21 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jednakże nie jest to rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością rozstrzygnięcia. Ten pogląd należy podzielić. Stanowisko powyższe wynikało też ze wskazań zawartych zarówno w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2004r., jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2004 r., a tym samym za nieuprawniony uznać trzeba zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3§1 p.p.s.a. jest o tyle niezrozumiały, iż Sąd pierwszej instancji kontroli decyzji badanej nie odmówił. Nie jest trafny wywód skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2005 r. Przeprowadzenie obecnie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wniesionej kasacji oraz we wnioskach przedstawianych na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest niedopuszczalne, na co wskazywano już na wstępie, z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy, którym jest ocena decyzji z dnia 15 sierpnia 1980 r. pod kątem zaistnienia w odniesieniu do tej decyzji przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto trzeba zauważyć, iż zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i organ odnosząc się do kwestii wpływu rowu opaskowego na przyległe tereny wskazywały na możliwość przeprowadzenia tych ocen i ustaleń w innym postępowaniu, aniżeli domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 sierpnia 1980 r. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Należy wyjaśnić, że art. 135 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia." Przepis ten określa zatem zakres orzekania Sądu pierwszej instancji w przypadku, gdy organ naruszył prawo, a więc nie mógł mieć zastosowania w sprawie, w której skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a., a takie jest rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Z przytoczonych wyżej względów wobec braku uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.