II OSK 127/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D., E. D., S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 603/05 w sprawie ze skargi I. D., E. D., S. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 400 (słownie: czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r. oddalił skargę S. D., I. D. i E. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] odmawiającą zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia 12 maja 1992 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 marca 1992 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego z garażem na działce przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 154 k.p.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy żadna ze stron postępowania, zakończonego tą decyzją z mocy tej decyzji nie nabyła prawa, a za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Sądu I instancji z decyzji nakazującej rozbiórkę nabywa prawa podmiot, zobowiązany do wykonania tego nakazu. Podmiot ten nabywa bowiem "prawo do tego, że rozbiórce podlega tylko ten obiekt lub ta jego część, która objęta jest decyzją. Jeżeli w postępowaniu zakończonym nakazem rozbiórki biorą udział oprócz inwestora także inne strony postępowania, mają one prawo oczekiwać, iż w wyniku wydania decyzji rozbiórkowej podmiot, którego dotyczy nakaz rozbiórki będzie musiał wykonać ten nakaz. Należy więc uznać, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 k.p.a." W dalszej części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji omówione zostały przesłanki zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. W konkluzji zaś Sąd I instancji wyraził pogląd, że skoro decyzja nakazująca rozbiórkę budynku "wydana została w sytuacji zaistnienia stanu faktycznego wyczerpującego hipotezę art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to organ nadzoru budowlanego miał obowiązek zastosować przewidzianą w tym przepisie sankcję, która była konsekwencją podjętych wcześniej przez inwestorów działań, naruszających przepisy prawa budowlanego. W ocenie Sądu oparcie decyzji o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. uniemożliwia zastosowanie art. 155 k.p.a." Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli S. D., I. D. i E. D. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) polegające na przyjęciu, że treść tego przepisu wyklucza zastosowanie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji o przymusowej rozbiórce, a przed jej wykonaniem, doszło do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku której przestała istnieć sprzeczność pomiędzy przeznaczeniem obiektu budowlanego a przeznaczeniem terenu, na którym obiekt ten został wybudowany, – naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów: art. 154 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja, na mocy której strona zobowiązana do dokonania rozbiórki nabyła prawo i wskutek tego istnieje negatywna przesłanka uniemożliwiająca zastosowanie pow. art. 154 § 1 k.p.a. i art. 155 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 155 k.p.a. uniemożliwiającym uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnoszą, że zarówno organy administracji orzekające w sprawie jak i Sąd I instancji pominęły i nie oceniły istotnych dla wyniku sprawy okoliczności, podnoszonych przez stronę, w szczególności faktu, że plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie wzniesienia obiektu i powołany w decyzji nakazującej rozbiórkę został zmieniony po wydaniu tej decyzji. Przeznaczenie terenu obejmującego działkę skarżących, ustalone w zmienionym planie nie wyklucza istnienia na tym terenie obiektów budownictwa mieszkaniowego. W analogicznej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 1999 r. II SA 1105/97 wyraził pogląd, że zmiana planu dokonana przed wykonaniem ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę może stanowić przesłankę do wystąpienia przez stronę o uchylenie lub zmianę tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., przy czym w takim przypadku nie stoi na przeszkodzie treść art. 37 Prawa budowlanego. Odmienny pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku wynika więc – w ocenie autora skargi kasacyjnej – z niewłaściwej wykładni art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżący zarzuca nadto, że niezasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że decyzja nakazująca rozbiórkę budynku nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 k.p.a. Pogląd prezentowany w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002 r. IV SA 1076/00) wyrażony został w innym stanie faktycznym – decyzja o rozbiórce dotyczyła tylko części obiektu budowlanego, a więc pozostawiała prawo do niedokonywania rozbiórki pozostałej części obiektu, przy czym w postępowaniu tym brały udział jeszcze inne strony, poza zobowiązanymi do dokonania rozbiórki. W sprawie niniejszej zaś nakaz rozbiórki dotyczył całego obiektu budowlanego i nie ma innych stron poza tymi, które dopuściły się samowoli budowlanej. Strony te nie nabyły więc żadnego prawa i nic nie stoi na przeszkodzie do zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało na wniosek skarżących, którzy domagali się zmiany ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, określając jednoznacznie tryb, w jakim zmiana ta miałaby być dokonana. Żądali bowiem zmiany wskazanej decyzji – w trybie określonym w art. 154 k.p.a. Tymczasem w decyzjach organów obu instancji, wydanych w tej sprawie a także w motywach wyroku Sądu I instancji zamieszczone zostały obszerne wywody dotyczące braku podstaw do zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Taka motywacja wykraczała poza przedmiot sprawy i nie miała związku z negatywnym dla strony rozstrzygnięciem sprawy. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej, w ocenie skarżących, interpretacji przepisu art. 155 k.p.a. dokonanej przez Sąd I instancji nie mogły być skutecznie podnoszone i rozważone w postępowaniu kasacyjnym, jako niemające nie tylko istotnego, ale wręcz żadnego wpływu na wynik sprawy, rozpoznawanej w innym trybie, tj. w trybie określonym w art. 154 k.p.a., a nie w trybie art. 155 k.p.a. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z przepisu tego wynika, że we wskazanym trybie mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne, niezależnie od tego, czy: – wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu czy w sprawach wszczętych na wniosek strony, – wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową czy związaną, – są prawidłowe pod względem prawnym czy dotknięte są wadami niekwalifikowanymi. Przepis ten nie zawiera bowiem żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach. Nie można więc wprowadzać do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają, tym bardziej, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. wzruszenie ostatecznej decyzji może mieć miejsce "tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie", co oznacza, że nie jest dopuszczalne rozszerzanie ani zawężanie zakresu stosowania określonych w kodeksie trybów, w tym więc także trybu określonego w art. 154. Przepis art. 154 § 1 ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję ostateczną: musi to być decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz musi zachodzić sytuacja, w której za zmianą lub uchyleniem tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie jest trafne stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że każda decyzja nakazująca rozbiórkę, a więc "nakładająca na podmiot, który zrealizował roboty budowlane, obowiązek – jednocześnie powoduje nabycie przez ten podmiot prawa do tego, że rozbiórce podlega tylko ten obiekt lub ta jego część, która objęta jest decyzją". Pomijając nieścisłość tak prezentowanego poglądu (zgodnie z art. 38 Prawa budowlanego adresatem decyzji "rozbiórkowej" może być nie tylko podmiot, który wykonał roboty, ale także zarządca obiektu budowlanego lub jego właściciel) to nabycie prawa z takiej decyzji nie następuje w każdym stanie faktycznym. Nabycie prawa, nawet najszerzej rozumiane, następuje tylko wówczas, jeżeli z decyzji wynika dla którejś ze stron przysporzenie w jego sferze prawnej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04 wyrażono pogląd, że przyjęcie, iż decyzja "rozbiórkowa" powoduje nabycie prawa przez jej adresata ma na celu "ochronę strony przed zwiększeniem określonego decyzją ostateczną obowiązku, bez jej zgody". Cel taki nie istnieje więc w sytuacji kiedy – jak to ma miejsce w sprawie niniejszej – nakaz rozbiórki dotyczy całego obiektu, wzniesionego na uprzednio niezabudowanej działce. W takiej sytuacji nie zachodzi bowiem żadne zagrożenie rozszerzeniem obowiązku nakazanego tą decyzją, skoro nałożono na stronę obowiązek w rozmiarze maksymalnym, określonym prawem. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00 wskazując, że tylko "w razie orzeczenia o rozbiórce części obiektu można mówić o nabyciu prawa do tego, że rozbiórce podlega tylko ta część obiektu, która jest objęta decyzją". Nietrafne jest więc stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że każda decyzja rozbiórkowa, z zasady powoduje nabycie prawa przez podmiot zobowiązany z tej decyzji. Ocena czy decyzja tworzy prawa dla którejś ze stron wymaga w każdym przypadku zbadania treści rozstrzygnięcia i ustalenia, czy z rozstrzygnięcia tego strony mogą wywodzić dla siebie korzyści prawne. Należy przy tym mieć na uwadze, że na podstawie art. 154 k.p.a. organ administracji orzeka na zasadzie uznania administracyjnego (co wynika z użycia w tym przepisie słowa "może"). Uprawnienie organu do działania wg uznania nakłada na organ orzekający obowiązek szczególnie wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z respektowaniem art. 7 k.p.a., z którego wynika obowiązek podejmowania przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych dla pozytywnego załatwienia sprawy dla strony jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. Wszelkie zaniechania czy uchybienia organu w tych kwestiach mogą bowiem być traktowane jako działania dowolne. W sprawie niniejszej przeoczona została istotna, bezsporna okoliczność, że w sprawie tej, dotyczącej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu na terenie, przewidzianym w planie miejscowym na poszerzenie ulicy nie występowały żadne inne strony, poza właścicielami obiektu (adresatami decyzji). Jak wynika z niekwestionowanych przez organy administracji oświadczeń strony – teren, obejmujący działkę skarżących nie został wykorzystany na cel określony w planie obowiązującym w dacie wznoszenia budynku. Poszerzenie ulicy zostało wykonane przed siedmioma laty, z ominięciem działki skarżących, a w zmienionym planie zagospodarowania, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 4 grudnia 2003 r. linia rozgraniczająca pas komunikacyjny ulicy [...] wyznaczona została poza tą działką, teren zaś obejmujący tę działkę zgodnie z tym planem, przeznaczony został wprawdzie pod usługi, ale z jednoczesnym wskazaniem na możliwość pozostawienia istniejących już na tym terenie obiektów mieszkalnych. Nikt więc obecnie nie ma interesu w tym, aby ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę omawianego obiektu nie została wzruszona i żaden interes społeczny w okolicznościach obecnie istniejących nie wymaga tego, aby rozebrać istniejący obiekt. Sąd I instancji nie ocenił w tym aspekcie zaskarżonej decyzji (ograniczając swoje wywody wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że decyzja rozbiórkowa powoduje nabycie prawa przez podmiot, który wykonywał roboty) i nie rozważył szczególnych okoliczności sprawy, akcentowanych przez skarżących zarówno w skardze do tego Sądu, jak i w postępowaniu administracyjnym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok oddalający skargę wydany został z naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 185 § 1 pow. ustawy orzekł jak w sentencji.