IV SA/Wa 2077/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2006 r.; 2. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. nakazuje zwrócić z kasy Skarbu Państwa - kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz P. S.A. z siedzibą w W.kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. IV SA /Wa 2077/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2006r. Minister Zdrowia na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399) w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 6 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2006r. w sprawie uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska [...]. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. 1726) po rozpatrzeniu wniosku w sprawie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] S.w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej [...] .-uzgodnił projekt decyzji negatywnej. W uzasadnieniu wskazano, że proponowana budowa zlokalizowana jest w odległości ok. 700 m od granicy strefy "A". Inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sprzeczna jest z § 4 uchwały Rady Miejskiej w S.z dnia [...] kwietnia 2006r. w sprawie uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska S.. W powołanym statucie ustalono, że zabrania się lokalizacji m. in. takich stacji. Ponadto zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 3) lit. d) ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych w strefie "C" zabrania się prowadzenia działań mających wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne lub właściwości lecznicze klimatu. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez P. S.A. Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] września 2006r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że uzyskane w toku postępowania lokalizacyjnego pozytywne dla inwestycji uzgodnienia i opinie nie są wiążące dla Ministra Zdrowia. Uzgodnienia te bowiem nie odnoszą się do warunków naturalnych niezbędnych do prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego. Nadto żaden organ nie może wchodzić w kompetencje zastrzeżone dla Ministra Zdrowia i wypowiadać się w kwestii ochrony uzdrowiskowej. Dalej Minister podnosi, że tymczasowy statut uzdrowiska S. stanowi źródło prawa miejscowego. Z § 4 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2006r. w sprawie uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska [...] jednoznacznie wynika, że poza czynnościami, których wykonywanie jest zabronione, ustala się dodatkowe, a do nich należy m. in. lokalizacja stacji bazowych telefonii komórkowej. Odnosząc się do "Raportu oddziaływania na środowisko" organ stwierdził, że opracowanie to nie odnosi się do przepisów związanych z uzdrowiskami i lecznictwem uzdrowiskowym. Raport jednak stwierdza, że projektowany maszt będzie górował nad otoczeniem i wskutek tego będą pogorszone walory krajobrazowe. Budowa stacji będzie zatem ingerencją w fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne i wobec tego sprzeczna jest z art. 38 ust. 1 pkt 3) lit. d) ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Sądu administracyjnego P. S.A. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 3) lit. d) i art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego inwestycja nie narusza fizjografii i założeń przestrzennych uzdrowiska. W powołaniu na definicję słowa "fizjografia" zawartą w słownikach , skarżący wywodzi, że pojęcie to należy rozumieć jako "kompleksową charakterystykę warunków naturalnych jakiegoś obszaru, stanowiącą podstawę podziału całego obszaru na jednostki fizyczno-geograficzne". Zgodnie zaś z ustawą z dnia 29 sierpnia 2003r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, obiektem fizjograficznym jest wyodrębniony składnik środowiska geograficznego , w szczególności wyżyna, nizina, wzgórze, pasmo górskie itp. Do naruszenia fizjografii może zatem dojść poprzez ingerencję w konkretny składnik środowiska polegającą np. na utworzeniu sztucznej wyspy, zasypaniu stawu etc. Wzniesienie zatem masztu nie może być potraktowane jako naruszenie fizjografii. Odnośnie pojęcia "założenie przestrzenne", skarżący twierdzi, że obowiązujące ustawodawstwo nie zawiera legalnej definicji tego pojęcia. W powołaniu na definicje zawarte w ustawie z dnia 23 lipa 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skarżący wywodzi, że założenia przestrzenne należy wiązać z większym zespołem budynków albo z pojedynczymi budynkami, funkcjonującymi w określonym układzie. Budowa zatem jednego masztu nie może być uznana za naruszającą założenia przestrzenne uzdrowiska. Jednocześnie skarga podnosi, że stanowisko organu w tym zakresie nie zostało odpowiednio uargumentowane. Dalej skarżący powołuje art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy uzdrowiskowej, gdzie określa się zachowania zabronione w strefie "B" uzdrowiska. I tak w strefie tej zabrania się lokalizacji i uruchamiania urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie bliżej niż 500 m od granicy strefy ochronnej "A". Ponadto oddzielnie został uwzględniony zakaz uruchamiania urządzeń emitujących fale i działań majach wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne lub właściwości lecznicze klimatu. Są to dwie odrębne działalności, których zakaz podejmowania został odmiennie uregulowany. Statut uzdrowiska zawiera m. in. określenie czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochronnych. Zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej zawarty w tymczasowym statucie S.został powołany w zaskarżonym postanowieniu jako jedna z podstaw do odmowy uzgodnienia inwestycji. W ocenie skarżącego istnieją wątpliwości co do wprowadzenia takiego zakazu w statucie zgodnie z ustawą. Zapis ten jest sprzeczny z ustawą, a mając na uwadze hierarchię aktów prawnych, nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, twierdząc, że maszt wyraźnie górujący nad otoczeniem jest obcym elementem w krajobrazie i pogorszy jego walory, a więc wyraźnie wpłynie na warunki naturalne środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, a wywodom w niej zawartym nie można odmówić trafności. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się, w przypadku inwestycji w miejscowościach uzdrowiskowych, po uzgodnieniu z Ministrem Zdrowia. Prawidłowo zatem projekt decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej został przedłożony do uzgodnienia właściwemu przedmiotowo organowi. Podstawą bowiem wydania decyzji negatywnej była niezgodność z przepisami mającymi na celu ochronę terenu ze względu na walory uzdrowiskowe. Organem zaś właściwym do wypowiadania się w kwestii ochrony uzdrowiskowej jest Minister Zdrowia i tenże organ był kompetentny ostatecznie do oceny zgodności inwestycji z przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. Pomimo zatem , że Burmistrz S. odmówił wydania decyzji lokalizacyjnej, opinia Ministra Zdrowia była konieczna. Organ uzgadniający podzielając stanowisko organu prowadzącego postępowanie główne oparł swoje rozstrzygniecie na dwóch przesłankach: 1. zakaz lokalizacji stacji telefonii komórkowej na terenie uzdrowiska wynika z zapisu statutu tymczasowego uzdrowiska, 2. zakaz lokalizacji stacji telefonii komórkowej na terenie uzdrowiska podyktowany jest regulacją art. 38 ust. 1 pkt 3d) powoływanej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, który sianowi, że w strefie ochronnej "C" zabrania się m. in. prowadzenia działań mających wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne lub właściwości lecznicze klimatu. Bezpomym jest, że gminy uzdrowiskowe miały obowiązek uchwalenia tymczasowego statutu. Statut uzdrowiska zawiera w szczególności czynności, które są zabronione w poszczególnych strefach ochronnych. Ustawa zaś wyróżnia na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej trzy strefy, oznaczone literami: "A", "B" i "C". Najściślej chronionym terenem jest obszar strefy "A", który jest otoczony strefą "B" i bezpośrednio do niej przylega, ta zaś ostatnia strefa otoczona jest terenem "C". W powołanym statucie tymczasowym S.w § 4 pkt 7) wyraźnie ustalono, że poza ustalonymi ustawowo zakazami, zabrania się dodatkowo na terenie uzdrowiska m.in. lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Tymczasem z art. 38 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych można wywieść, że w strefie "C" dopuszczalna jest lokalizacja urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne, a zatem także stacji telefonii komórkowej. Jedynym warunkiem ograniczającym takie inwestycje, który można wyinterpretować, jest wymagana odległość od granicy obszaru strefy ochronnej "A". Ustawa bowiem wyznaczając zakazy właściwe dla strefy "B" , wyraźnie przewiduje możliwość lokalizacji w takiej strefie urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne z zaznaczeniem, że mogą być one zlokalizowane nie bliżej niż 500 m od granicy obszaru strefy ochronnej "A". Skoro zatem ustawa dopuszcza lokalizację stacji telefonii komórkowej w obszarze "B" ograniczając ją jedynie odległością od strefy ścisłej ochrony, to tym bardziej dopuszczalna będzie tego rodzaju działalność w strefie mniej chronionej, jaką jest strefa "C". Skoro jednak statut wyłączył tego rodzaju działalność, koniecznym było dokonanie oceny dopuszczalności tego rodzaju zapisu w świetle obowiązującego prawa. Na wstępie jednakże należy stwierdzić, wbrew stanowisku organu, że statut nie stanowi prawa miejscowego. W żadnym bowiem miejscu ustawa nie nadaje statutowi tego rodzaju rangi. W tej sytuacji dopuszczalne było odstąpienie od zapisu statutu i ocena przedsięwzięcia pod kątem przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Gdyby statut był aktem prawa miejscowego, wówczas niewątpliwie byłby prawem powszechnie obowiązującym, którym byłby związany organ w swojej działalności orzeczniczej. Taka sytuacja występuje np. w wypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (vide uchwała NSA z 30 października 2000r., OPK 13/00, ONSA 2001/2/63), kiedy to organy związane są uchwałami rady w tym przedmiocie pozostającymi w obrocie prawnym. W niniejszej jednak sprawie uchwała Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia statutu nie stanowi prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Natomiast na podstawie wymienionej wyżej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wymienionym w art. 40 ust.2. Uchwalenie statutu nie mieści się w kategorii tych spraw, co oznacza, że jedynie z mocy odrębnej ustawy możliwe jest przyznanie statutowi mocy prawa miejscowego. Tymczasem, jak już wskazano, ustawa z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych nie wskazuje, że statut jest takim prawem. Statut zatem zakazując lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie całego uzdrowiska, w ocenie Sądu, pozostaje w sprzeczności z ustawą. Przede wszystkim, z omawianej ustawy nie wynika, aby rada uchwalając statut mogła zamieścić w nim tego rodzaju czynności, które wprowadzałyby dodatkowe zakazy lub ograniczenia w stosunku do tych wynikających z ustawy. Ustawa różnicuje możliwość budowy stacji telefonii komórkowej w zależności od strefy. W strefie "A" obowiązuje bezwzględny zakaz tego rodzaju urządzeń (art. 38 ust. 1 pkt 1j)), natomiast w strefie "B" zakaz dotyczy lokalizacji nie bliżej niż 500 m od granicy obszaru strefy ochronnej "A". Oznacza to, że możliwe jest umiejscowienie masztu telefonii komórkowej w strefie "B", ale jedynie poza pasem szerokości 500 m licząc od granicy przebiegu strefy "A". Ustalając zakazy w strefie "C" ustawodawca w ogóle nie reguluje kwestii stacji telefonii, co przy kompleksowej wykładni przepisów zawartych w art. 38 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych może skutkować jedynie wnioskiem, że dopuszczono w tej strefie lokalizowanie takich urządzeń. Rozszerzenie w statucie zakazu lokalizowania stacji telefonii komórkowej na wszystkie strefy ochronne uzdrowiska stanowi, w ocenie Sądu, naruszenie kompetencji Rady Miejskiej wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2) wymienianej ustawy. Możliwość bowiem określenia w statucie czynności zabronionych nie uprawnia organu uchwałodawczego do wprowadzania takich zakazów, które nie znajdują oparcia w akcie rangi ustawowej. A takim zakazem jest niewątpliwie zakaz wznoszenia masztów na terenie całego uzdrowiska. W konsekwencji fakt, iż statut uzdrowiska wprowadza zakaz lokalizacji stacji telefonii komórkowej na terenie tego uzdrowiska nie może stanowić skutecznej podstawy prawnej do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie masztu telefonii komórkowej. Drugim argumentem stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia Ministra było powołanie się na przepis art. 38 ust. 1 pkt 3) lit. d) ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. Powołana norma wprowadza zakaz prowadzenia działań mających wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne. Organ stwierdził, że wzniesienie masztu pogorszy walory krajobrazowe, a nadto będzie ingerencją w fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne. Ustalając zakazy dotyczące inwestowania na terenie uzdrowiska jako odrębny przedmiot potraktowano m. in. stacje bazowe telefonii komórkowej. Jak już wskazano, dopuszczono częściową możliwość ich lokalizacji w strefie "B", a zatem strefie poddanej większym rygorom niż strefa "C". Nie wydaje się zatem celowe z punktu widzenia prawidłowego rozumowania, objęcie tego samego urządzenia innymi rygorami takimi jak ocena pod względem ingerencji w fizjografię i założenia przestrzenne uzdrowiska, skoro w chwili uchwalania przepisów wiadomym jest, że wszelkie stacje bazowe telefonii komórkowej oddziaływują na walory krajobrazowe, jak również w pewien sposób ingerują w ład przestrzenny. Gdyby jednak uznać, że urządzenia takie mogą być oceniane także pod kątem wpływu na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne, należy uznać, że w niewystarczającym stopniu organ wyjaśnił na czym polegać ma owa ingerencja. Samo stwierdzenie, że planowana budowa to maszt o wysokości ponad 40 m n.p.t. oraz 12 anten nie wypełnia kryterium prawidłowego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. Również opis otoczenia, w którym planowane jest posadowienie nie wyjaśnia w sposób dostateczny rozstrzygnięcia. Organ nie ustalił bowiem jakie są założenia przestrzenne w tym uzdrowisku i na jaki konkretnie element fizjograficzny uzdrowiska będzie miała wpływ ta inwestycja. Nie wyjaśnił także na czym ten wpływ miałby polegać. Rozstrzygając ponownie sprawę organ przede wszystkim wyjaśni, czy możliwa jest ocena projektowanej inwestycji z punktu widzenia kryterium zawartego w art. 38 ust. 1 pkt 3) lit. d) ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. W dalszej kolejności, w zależności od poprzednich wniosków, mając na uwadze art. 7 kpa, 77 kpa i 107§3 kpa rozważy wpływ budowy masztu na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne. Mając powyższe na uwadze, uznając, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) i 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak na wstępie. O zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego orzeczono na zasadzie art. 225 powołanej wyżej ustawy. Natomiast pkt 2 wyroku znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 152.