II SA/Wr 605/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Alicja Palus /spraw./, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi H. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego L. oraz Parku L. oddala skargę. Rada Miejska W. uchwałą z dnia [...] Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./ oraz w związku z uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 17 czerwca 2004 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego L. oraz Parku L. we W., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego L. oraz Parku L. we W. Uchwała została podjęta po stwierdzeniu zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W." oraz wcześniejszym zarządzeniem Prezydenta W. /Nr [...] z dnia [...]/ w sprawie nieuwzlgędnienia m.in. uwagi złożonej do projektu planu w dniu 9 stycznia 2006 r. przez H. Ż., wnoszącego o zmianę granic obszaru objętego planem. W ustaleniach ogólnych uchwały wskazano, że plan obejmuje obszar ograniczony Lasem M., rzeką B., ul. Ś. i linią kolejową w kierunku L. /zgodnie z rysunkiem planu/, a w kolejnych dwóch rozdziałach przyjęto ustalenia dla stref i ustalenia dla terenów. H. Ż. uznając, że plan miejscowy w uchwalonej formie narusza jego interes prawny skierował w dniu 5 maja 2006 r. do Rady Miejskiej W. pismo oznaczone jako wniosek, w którym ponownie zwrócił się o zmianę obszaru objętego planem poprzez wyłączenie terenu ograniczonego ulicami Ś., Z., K. i J. oraz linią kolejową /na odcinku od ulicy J. do przejazdu kolejowego na ul. Ś./. Pismo zostało przez Radę Miejską W. zakwalifikowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po jego rozpatrzeniu Rada Miejska W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] podjętą na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ oraz § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie trybu rozpatrywania wezwań do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Miejskiej W. oraz trybu rozpatrywania i składnia skarg do sądu administracyjnego /Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr 4, poz. 169/ postanowiła nie uwzględnić wezwania. Uchwała została doręczona H. Ż. w dniu 27 czerwca 2006 r. Dnia 26 lipca 2006r. H. Ż. złożył w Biurze Rady Miejskiej W. skargę – skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – na uchwałę Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego L. oraz Parku L. we W. W petiutum skargi – wskazując na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanych – skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do obszaru ograniczonego ulicami: Ś., Z., K., J. oraz linię kolejową na odcinku od ulicy Junackiej do przejazdu kolejowego na ulicy Ś./. W uzasadnieniu skargi H. Ż. wyjaśnił, że w jego przekonaniu przy sporządzaniu planu uchwalonego zaskarżonym aktem zostały naruszone zasady ustanowione dla tej czynności, ponieważ jako podstawę jego opracowania przyjęto m.in. wcześniejsze decyzje o pozwoleniu na budowę wydane z naruszeniem prawa, a zalegalizowane przedmiotowym planem. Decyzje te tj.: decyzja Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na budowę chodnika przy ul. E. oraz decyzja Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na budowę zjazdu z ul. Ś. na teren działki nr [...], [...], obręb L., wydane zostały bez posiadania decyzji o warunkach zabudowy, co – zdaniem skarżącego – w oczywisty sposób narusza przepisy prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący w uzasadnieniu skargi zarzucił również, że wskazane przez niego pozwolenia na budowę dotyczą sprawy rozstrzygniętej poprzednio ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie chodnika przy ul. E. wraz z budową wjazdu z ul. Ś. na działkę nr [...]. W decyzji tej jako powód negatywnego dla inwestora rozstrzygnięcia podano brak prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, co uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę w myśl art. 35 ustawy – Prawo budowlane. Te okoliczności – jak wskazał skarżący – nie stanowiły przeszkody do wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a następnie wydania w styczniu 2005r. pozwoleń na budowę z pominięciem warunków zabudowy. W dalszej części uzasadnienia skargi H. Ż. zarzucił niewłaściwe działanie pracownikom Urzędu Wojewódzkiego i bezczynność w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez niego pismem wniesionym w dniu 19 września 2005r., kwestionującym prawidłowość decyzji Prezydenta W. Nr [...] oraz decyzji Wojewody D. Nr [...]. Skarżący wskazał ponadto, że poprzez opublikowanie planu miejscowego w dzienniku urzędowym województwa stwierdzona została jego zgodność z prawem, a jednocześnie zgodność z prawem pozwolenia na budowę objętego decyzją Nr [...], mimo wydania go z rażącym naruszeniem prawa. W zakończeniu skargi H. Ż. wyraził przekonanie, że optymalnym wyjściem z sytuacji jest zmiana granic obszaru objętego planem, co umożliwi opracowanie warunków zabudowy, a następnie wydanie zgodnych z prawem pozwoleń na budowę dla inwestycji związanych z obsługą komunikacyjną istniejącej hali targowej. Ponadto możliwe będzie objęcie planem miejscowym nie tylko dużych obiektów handlowych generujących wzrost natężenia ruchu samochodowego, ale także objęcie tym planem ul. Ś., co ma podstawowe znaczenie dla całej L. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 25 września 2006r. Rada Miejska W. wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że w materiałach planistycznych sporządzonych na potrzeby projektu planu miejscowego znajdują się m.in. wykazy decyzji w indywidualnych sprawach dotyczących zagospodarowania terenu i rejestr decyzji o warunkach zabudowy. Dla przedmiotowego planu są to wykazy z dnia 21 czerwca 2004 r. Wykazy zamieszcza się w dokumentacji prac planistycznych, przekazywanej później Wojewodzie. Ustalenia w nich zawarte nie muszą być wprowadzane do ustaleń planu miejscowego. Rada miejska wskazała przy tym, że art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje kwestie wydanych decyzji o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę w przypadku uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanych decyzji. Następnie podała, że decyzje, na które powołuje się skarżący wydano w trakcie opracowywania przedmiotowego planu na etapie rozpatrzenia przez Prezydenta W. wniosków złożonych do projektu planu. Do zakresu prac planistycznych nie należy badanie czy wydane decyzje są zgodne z prawem. Ponadto uchwalony plan nie przyjmuje wszystkich rozwiązań zawartych w wymienionych przez skarżącego pozwoleniach. W uzasadnieniu Rada Miejska wyjaśniła również, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dopuszcza zmian granic obszaru objętego planem, czy też wyłączenia z opracowania planu części terenu w trakcie trwania procedury planistycznej. Każda zmiana obszaru opracowania musiałaby się wiązać z podjęciem przez radę gminy uchwały zmieniającej. Ustalenia planu dla przedmiotowego obszaru zostały opracowane zgodnie z polityką przestrzenną gminy określoną w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.", przy programowaniu istniejącej struktury własności, prześledzeniu relacji przestrzennych i rozpoznaniu potrzeb lokalnej społeczności, uwzględniając warunki terenowe, intensywność i charakter zabudowy oraz uwarunkowania kulturowe. Zgodnie ze "Studium ..." w zespole L. planuje się stworzenie jednego z trzech centralnych ośrodków usługowych dla L. Zespołu Dzielnicowego, który ma mieć znaczenie ponadlokalne obsługując S., Z., P. O., M., R., J., J., M. Obejmuje on swoim zasięgiem tereny po obu stronach ul. Ś., w tym proponowany przez skarżącego do wyłączenia obszar, a w nim teren oznaczony w planie symbolem U7, na którym dopuszcza się m.in. lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 1500 m2, co nie było przedmiotem żadnej uwagi złożonej do projektu planu. Uchwalony plan miejscowy regulując dopuszczalną powierzchnię sprzedaży, wyklucza na tym terenie obiekty handlowe o wielkości Centrum Handlowo-Usługowego "L.", przekraczającego ustaloną powierzchnię sprzedaży o prawie 400 m2. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. podkreśliła, iż mimo, że plan nie obejmuje swoim opracowaniem terenu ul. Ś., co jak wynika z treści skargi jest zarzutem do planu, określa zasady obsługi komunikacyjnej terenów bezpośrednio przy niej położonych. Takie rozwiązania zostały uzgodnione z Zarządem Dróg i Komunikacji. Ulica Ś. objęta jest innym planem miejscowym, będącym w trakcie opracowania. Docelowo po opracowaniu tego planu, obejmującego obszar południowej L., ulica Ś. stanie się głównym elementem zamierzonego ośrodka usługowego i będzie obsługiwała tereny przyległe. Ruch tranzytowy przejmie zaś Trasa Ś. prowadzona nowym korytarzem, zapewniająca sprawne połączenia międzydzielnicowe. Takie rozwiązanie nie było możliwe w oparciu o "Studium ...", na podstawie którego został opracowany zaskarżony plan miejscowy – z tego powodu nie mógł on obejmować ul. Ś., ponieważ nie uzyskałby wymaganej art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodności z ustaleniami Studium. Zmiana charakteru ul. Ś. może nastąpić dopiero po ustaleniu przebiegu nowej Trasy Ś., zaproponowanym w nowym "Studium ...", uchwalonym przez Radę Miejską W. w dniu [...] uchwałę Nr [...]. W związku z tym całkowicie uzasadnione jest planowanie nowych elementów komunikacyjnych i przekształceń istniejących w innym opracowaniu planistycznym, zgodnym z nowym "Studium ...". W zakończeniu uzasadnienia Rada Miejska W. zarzuciła, że z treści skargi nie wynika które z ustaleń planu powoduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, a subiektywne odczucie nie może stanowić podstawy do skutecznego zaskarżenia uchwały. Z żadnego z podniesionych w skardze zarzutów nie wynika, co stanowi podstawę tego naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, w tym także na uchwały zaskarżone na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej. Uchwała należąca do tej kategorii aktów była przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw dla uwzględnienia skargi co uprawniało Sąd do zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 151, wskazanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego o oddaleniu skargi. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący przed dokonaniem tej czynności wezwał – bezskutecznie – Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości – wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącego do zaskarżenia opisanej w petitum skargi uchwały. Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone /np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2/. Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny /por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz/. Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania". /np. P. Chmielnicki w : Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004/. W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne /np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999/. Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna /akt normatywny/ albo jednostkowa i konkretna /decyzja stosowania prawa/, a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia. W związku z tym w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, a nie przyszłości, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Interes prawny skarżącego wskazany z art. 110 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 7 marca 2003r. /sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114/, w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną / a nie wyłącznie faktyczną/ sytuację, a zaskarżoną przezeń uchwałę, polegający na tym, że uchwała narusza /czyli pozbawia lub ogranicza/ właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej ... . Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym." Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis /skargi powszechnej/ i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia /por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8/. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego L. oraz Parku L. we W. H. Ż. jest współwłaścicielem działki nr [...],[...], obręb L., położonej przy ul. P. E. [...] we W., zabudowanej domem jednorodzinnym, mieszczącej się w obszarze objętym miejscowym planem uchwalonym zaskarżoną uchwałą. Działka skarżącego należy do strefy oznaczonej w planie symbolem 4 MN. Ustalenia dla tej strefy zawarte zostały w § 12 kwestionowanej uchwały i wynika z nich, że strefy o takim oznaczeniu przeznaczone są pod zabudowę jednorodzinną. Zaskarżony akt nie ingeruje zatem w prawo własności, jakim dysponuje skarżący, nie narusza jego istoty ani sposobu wykonywania uprawnień składających się na treść prawa własności. Skarżący nie wykazał też w jaki sposób włączenie do obszaru objętego pracami planistycznymi terenu ograniczonego ulicami: Ś., Z., K., J. oraz linię kolejową na odcinku od ulicy J. do przejazdu kolejowego na ulicy Ś. naruszało w dacie wnoszenia skargi jego interes prawny czy uprawnienie. W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącego argumentacja wskazuje jedynie na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie jego interesu faktycznego, który nie został uwzględniony w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ta sytuacja wyłącza możliwość żądania wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu w części wskazanej w skardze poprzez stwierdzenie nieważności z wykorzystaniem skargi wnoszonej w warunkach art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Niezależnie od tego Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że skargi tej nie można traktować jako środka prawnego umożliwiającego zweryfikowanie indywidualnych aktów administracyjnych /decyzji/. Decyzje administracyjne mogą bowiem być kwestionowane przez uprawnione podmioty wyłącznie w trybach /zwyczajnym i nadzwyczajnym/ określonych przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 151 powołanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.