II OSK 352/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Halina Kuśmirek ( spr. ) Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 910/05 w sprawie ze skargi I. i J. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2005 r. – sygn. akt II SA/Sz 910/05 oddalona została skarga I. i J. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2005 r. [...] odmawiającą uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2002 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki wiatrołapu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, iż postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie art. 155 kpa. Wzruszenie ostatecznej decyzji w tym trybie nie było możliwe. Sąd podzielił tu pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.03.1999 r. sygn. akt IV SA 888/97, iż art. 48 prawa budowanego z 1994 r. należy traktować jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Sąd powołał się również na przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, z którego wynika, iż postępowanie legalizacyjne może dotyczyć wyłącznie samowoli budowlanej w stosunku do której nie została wydana ostateczna decyzja. W związku z tym do samowoli budowlanej skarżących nie będą mogły mieć zastosowania znowelizowane przepisy prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. i J. B., reprezentowani przez adwokata J. K. Skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi obrazę prawa materialnego art. 48 prawa budowanego przez błędną jego wykładnię, tj. przyjęcie, iż przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 155 kpa, w związku z czym stoi na przeszkodzie uchyleniu decyzji w tym trybie, a w konsekwencji prawa procesowego art. 155 kpa przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż cytowany przez Sąd I instancji wyrok z dnia 15.03.1999 r. został wydany w innej sytuacji prawnej, przed nowelizacją ustawy prawo budowlane w 2003 r. Przyjęte w znowelizowanym przepisie unormowania dotyczące braku możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej w stosunku od obiektów do których uprawomocniła się decyzja rozbiórkowa, naruszają jedną z podstawowych zasad prawa, a mianowicie zasadę równości wobec prawa. Żaden z przepisów prawa budowanego nie wyklucza możliwości stosowania art. 155 kpa. Możliwym więc jest zastosowanie trybu nadzwyczajnego z art. 155 kpa do decyzji rozbiórkowych wydanych na podstawie art. 48 praw budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi nie są trafne. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa, jak i jego zakres. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 155 kpa nie jest zasadny. Możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 kpa uzależniona jest od zgody stron oraz uznania przez organ rozstrzygający sprawę w tym trybie, ze za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przyjęto tak w doktrynie, jak i orzecznictwie, iż decyzje zapadające w trybie art. 155 kpa mogą zmieniać lub uchylać zarówno decyzje wadliwe jak i niewadliwe. Nie może to jednak oznaczać możliwości weryfikowania prawidłowych decyzji usuwających zaistniałe stany naruszające przepisy prawa. Byłoby to sprzeczne z zasadą praworządności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 i 7 kpa. Wnioskowana do uchylenia decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana została na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Jest to decyzja nakładająca na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 155 kpa wniosku skarżących o uchylenie decyzji z dnia 21 października 2002 r. ze względu na interes strony (inwestorów) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w art. 48 prawa budowlanego. W niepublikowanym wyroku z dnia 1 marca 1996 r. sygn. akt III SA 362/95 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wzruszenie decyzji niewadliwych z mocy art. 155 kpa może dotyczyć tylko decyzji które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. nie ma zaś charakteru uznaniowego. Z powyższych względów brak było podstaw do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].10.2002 r. na podstawie art. 155 kpa. Na marginesie zauważyć należy, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa wymaga zgody stron postępowania. Przy czym niewystarczająca jest zgoda strony będącej adresatem decyzji, lecz także zgoda wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu podstawowym. Z akt sprawy nie wynika by pozostałe strony postępowania administracyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki wiatrołapu wyraziły zgodę na uchylenie decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 kpa. Zgoda zaś wszystkich stron postępowania stanowi podstawową przesłankę stosowania art. 155 kpa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).