II SA/Gl 757/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2007 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał F. Z. zaniechania dalszych robót budowlanych przy przebudowie dachu i dociepleniu budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody [...]z dnia [...]r., którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. Tą ostatnio wymienioną decyzją organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdził projekt budowlany i zmienił pozwolenie z dnia [...]r. (nr [...]) na remont i modernizację przedmiotowego budynku w zakresie zmiany konstrukcji dachu oraz docieplenia. Decyzja Wojewody [...]z dnia [...]r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 793/03, a w następstwie tego wyroku Wojewoda [...]po stwierdzeniu, że inwestor w dniu [...]r. zawiadomił Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w S. o zakończeniu prowadzonych robót, decyzją z dnia [...]r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W tym stanie rzeczy organ nadzoru budowlanego I instancji – realizując obowiązek nałożony postanowieniem [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydanym w trybie art. 37 § 2 k.p.a. – wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności zrealizowanych robót budowlanych. W toku tego postępowania przesłuchano autorkę projektu przebudowy przedmiotowego budynku oraz przeprowadzono w dniu [...]r. oględziny na nieruchomości przy ul. [...]. W oparciu o powyższe dowody organ uznał, że wyjaśnione zostały "wszystkie aspekty sprawy wyrażone w wyroku WSA" oraz z uwagi na zgodność zrealizowanych robót z przepisami wydał opisaną na wstępie decyzję. Od decyzji tej odwołanie wniósł S. B. właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji zarzucając jej niewykonalność, naruszenie w toku postępowania art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku WSA. Uzasadniając te zarzuty w pierwszym rzędzie zauważył, że brak było podstaw do nakazania inwestorowi zaniechania robót budowlanych, bowiem zostały one juz zrealizowane ponad rok wcześniej. Wskazał, że zrealizowana przebudowa spowodowała zacienienie jego budynku, a w analizie zacienienia nie wzięto pod uwagę okna w jego budynku znajdującego się 0,25 m nad poziomem gruntu. Zakwestionował też prawidłowość przeprowadzonych pomiarów dotyczących wysokości budynku inwestora oraz odległości między budynkami domagając się ich wykonania przez uprawnionego geodetę. Wskazując na wytyczne zawarte w wyroku WSA domagał się, aby odległości między budynkami zostały wykazane na prawidłowo sporządzonym projekcie zagospodarowania działki. Podważył wreszcie wartość przeprowadzonego dowodu z przesłuchania autorki projektu budowlanego, gdyż nie był powiadomiony o jego miejscu i terminie. Zaskarżoną decyzją [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uwzględnił w toku postępowania wszystkie zastrzeżenia WSA odnoszące się do zmiany pozwolenia na budowę. W kwestii dotyczącej zacienienia przyjął on wyjaśnienia projektantki oraz przeprowadzone zostały stosowne pomiary za pomocą dalmierza optycznego, gdyż odwołujący się nie wpuścił przedstawicieli organu na teren swojej nieruchomości. W świetle tych ustaleń organ stwierdził, że spełnione zostały wymogi zawarte w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odwoławczy wyjaśnił także, że w związku z przepisem art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego nie był wymagany projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego. Co do pomiaru odległości między budynkami inwestora i odwołującego się stwierdził, że zrealizowane roboty nie zmieniły usytuowania tych obiektów względem siebie. Odnosząc się do zarzutu braku zawiadomienia odwołującego się o terminie przesłuchania projektantki organ podał, że nie było to przesłuchanie świadka, lecz odebranie wyjaśnień od uczestnika procesu budowlanego. Wreszcie wyjaśnił, że formuła użyta w sentencji decyzji organu I instancji nie oznacza faktycznego wstrzymania prowadzonych robót, lecz jest to ustawowe określenie oznaczające legalizację wykonanych robót w odróżnieniu od nakazu rozbiórki lub przywrócenia obiektu do stanu pierwotnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. B. domagał się stwierdzenia nieważności ewentualnie uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem jego zdaniem decyzję opartą na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ mógł wydać jedynie w przypadku wydania postanowienia w oparciu o art. 50 tej ustawy i w terminie dwóch miesięcy od wstrzymania robót budowlanych. Podniósł, że decyzja organu odwoławczego narusza dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. Powtórzył też zarzuty podniesione w odwołaniu, a to niezastosowanie się organów do wskazań zawartych w wyroku WSA, nieprawidłowe przeprowadzenie pomiarów, nieuwzględnienie przy analizie zacienienia okienka w suterenie jego budynku, co w efekcie doprowadziło do naruszenia przepisu § 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) a także niepowiadomienie go o przesłuchaniu projektantki. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddana kontroli Sądu decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie w trybie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane. Nie ulega wątpliwości, że zarzut skarżącego kwestionującego prawidłowość przyjęcia tego trybu postępowania jest bezzasadny, bowiem przepisy zamieszczone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego mają również zastosowanie do zrealizowanych już robót budowlanych. Powyższe stanowisko wynika wprost z przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, wprowadzonego z dniem 31 maja 2004 r. do tej ustawy na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888). Zgodnie z tym przepisem art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49 b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zatem w przypadku zrealizowania robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która następnie została wyrugowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności zrealizowanych robót z przepisami prawa. Zgodzić się należy jednak z zarzutem skarżącego kwestionującego treść rozstrzygnięcia organów obu instancji. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest wadliwe co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze zastosowany w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może znaleźć zastosowanie, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa. Wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać zgodnie z tym przepisem nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (vide: Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 538-539). Tym samym jest oczywistym, że decyzja nakazująca zaniechania dalszych robót budowlanych, nie może legalizować zakończonych robót budowlanych. Po drugie przepis zamieszczony w art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazuje stosowanie przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu odpowiednio, a nie wprost. Wynika z tego, że w przypadku zakończenia robót budowlanych brak jest podstaw do stosowania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, albowiem tej treści nakaz dotyczyć może tylko robót budowlanych będących w toku. Zatem już tylko z powyższych powodów zaskarżona decyzja nie może pozostawać w obrocie prawnym. Co się tyczy zarzutów odnoszących się do niewykonania poleceń WSA w Gliwicach zawartych w wyroku z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 793/03 skarżącemu przyjdzie wyjaśnić, że wskazania Sądu, co do dalszego trybu postępowania dotyczyły kontynuacji postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę i zmiany zatwierdzonego wcześniejszą decyzją projektu budowlanego. Z akt sprawy nie wynikało bowiem, że zatwierdzony projekt został już zrealizowany, a w konsekwencji dalsze postępowanie będzie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Z urzędu Sąd dostrzegł także niedokładne wyjaśnienie przez organy nadzoru budowlanego obu instancji stanu faktycznego sprawy, do czego były one zobligowane normą zawartą w art. 7 k.p.a. W szczególności organ I instancji w sposób niestaranny dokonał analizy zacienienia budynku skarżącego i nie zastosował się do wszystkich wymogów określonych w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (k – [...]akt administracyjnych). W toku podejmowanych przez siebie rozstrzygnięć organy naruszyły też dyspozycję normy zamieszczonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą na organach administracji publicznej ciąży obowiązek nie tylko rozpatrzenia, ale też zebrania całego materiału dowodowego. Część dostrzeżonych przez Sąd uchybień powstałych w toku zbierania przez PINB materiału dowodowego miała swoje źródło w postawie skarżącego, który uniemożliwił wejście przedstawicielom tego organu na swoją nieruchomość i przeprowadzenie dokładnych pomiarów. Jednak to niezrozumiałe dla Sądu zachowanie skarżącego nie może stanowić wystarczającego wytłumaczenia braku staranności organu I instancji w przeprowadzeniu dowodów koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zgodzić się należy ze skarżącym, że organ pierwszoinstancyjny nie zawiadamiając skarżącego o terminie przesłuchania autora projektu przebudowy naruszył dyspozycję art. 79 k.p.a. zwłaszcza, że będący stroną postępowania inwestor występował w sprawie także w roli kierownika budowy, co jest niedopuszczalne. Dostrzeżone z urzędu oraz wskazane przez skarżącego uchybienia proceduralne mogły mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.). Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego w pierwszym rzędzie nakaże decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przeprowadzenie inwentaryzacji zrealizowanych robót budowlanych, a w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do ich jakości nałoży w oparciu o przepis art. 81 c ust. 2 tej ustawy obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Następnie zaś po upływie terminu ustalonego w decyzji lub na wniosek inwestora PINB w S. wyda w oparciu o art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego przewidzianą w tym przepisie odpowiednią decyzję, która zakończy postępowanie legalizacyjne dotyczące zrealizowanej przebudowy dachu i ocieplenia budynku. Działania te muszą jednak zostać poprzedzone starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym z zachowaniem rygorów wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s,a,