I OSK 1123/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2007 sygn. akt III SA/Kr 91/06 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 lutego 2007 r. oddalił skargę B. W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] pozbawił B. W. z dniem 19 sierpnia 2005 r. statusu bezrobotnego oraz zasiłku dla bezrobotnych z powodu podjęcia innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że B. W. w dniu 23 lutego 2005 r. został zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3 marca 2005 r. Niemniej jednak z informacji pisemnej uzyskanej przez Grodzki Urząd Pracy w dniu 23 września 2005 r. od firmy [...] w K. wynikało, że B. W. w dniach 19 - 20 sierpnia 2005 r. został zatrudniony w oparciu o umowę o dzieło. W ramach powziętej informacji tego rodzaju, organ I instancji decyzją z dnia [...] powołując się na przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) orzekł o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. W złożonym od tej decyzji odwołaniu B. W. wyjaśniał, że przychód w wysokości 165 zł uzyskał jako jednorazowy przychód za pracę w charakterze statysty. O fakcie uzyskania przychodu w tej wysokości sam poinformował Urząd Pracy. W ocenie skarżącego, uzyskanie przychodu w takiej wysokości nie powinno skutkować utratą statusu bezrobotnego, ani prawa do zasiłku, gdyż nie jest to przychód przekraczający połowę najniższego wynagrodzenia tj. kwoty 420 zł. W przekonaniu B. W., dopiero przekroczenie tej kwoty uzasadniałoby pozbawienie go statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku, co wynika z kontekstu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pojęcie innej pracy zarobkowej zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Treść tej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecania czy umowy o dzieło stanowi pracę zarobkową. Podjęcie takiej pracy wyklucza takie osoby z kręgu osób, które na podstawie ustawy są uprawnione do zasiłku dla bezrobotnych. Ustawodawca w powołanej ustawie definiując osobę bezrobotną zawarł cały szereg przesłanek ujętych w sposób pozytywny lub negatywny, których wystąpienie warunkuje możliwość uzyskania i zachowania statusu osoby bezrobotnej. Do zachowania statusu osoby bezrobotnej konieczne jest nie tylko nie wykonywanie innej pracy zarobkowej, ale także między innymi nie pobieranie renty, nie prowadzenie działalności gospodarczej czy też nie uzyskiwanie miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia - z innych źródeł niż praca zarobkowa (np. z umowy najmu). Sam fakt podjęcia innej pracy zarobkowej, bez względu na wysokość zarobku, skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej. Od decyzji tej B. W. złożył skargę do sądu administracyjnego, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji wskazując, że narusza ona prawo. Podniósł, że zgodnie z treścią ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osobą bezrobotną jest osoba nie uzyskująca przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, co zdaniem skarżącego wynika z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit h przedmiotowej ustawy. Ustawodawca wyznaczył górną granicę przychodu, której osiągnięcie nie powoduje utraty statusu bezrobotnego. Interpretacja przyjęta więc przez organ odwoławczy prowadzi do wniosku, że przychód w wysokości 400 zł z tytułu umowy najmu nie powoduje utraty statusu bezrobotnego, a przychód z umowy o dzieło w wysokości 10 zł skutkuje utratą uprawnień związanych ze statusem osoby bezrobotnej. Taka interpretacja jest nieprawidłowa i nie uwzględnia całości uregulowań odnoszących się do statusu osoby bezrobotnej, dlatego też decyzja wydana w oparciu o taką wykładnię powinna ulec uchyleniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2007 r. podkreślił, że zasadniczo pojęcie ,,bezrobotnego" na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, kształtuje przepis art. art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Regulacja ta wskazuje generalny wymóg zgodnie, z którym ilekroć w ustawie tej jest mowa o osobie bezrobotnej oznacza to osobę niezatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej. Nie wykonywanie żadnej pracy jest warunkiem przyznania na podstawie ustawy statusu osoby bezrobotnej. Poprzez wykonywanie ,,innej pracy zarobkowej" w myśl art. 2 ust. 1 pkt 11 przedmiotowej ustawy rozumieć się powinno wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo świadczenie usług w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Istotą pojęcia bezrobotnego, według ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie jest fakt, że osoba taka nie posiada przychodu lecz okoliczność, iż pozostaje bez jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Ustawa przewiduje także inne dodatkowe ograniczenia mające na celu wykluczenie uznania za bezrobotną osoby, która wprawdzie nie wykonuje pracy zarobkowej, lecz posiada inne możliwości uzyskania środków finansowych na swoje utrzymanie. Celem tej ustawy jest łagodzenie skutków bezrobocia i realizując ten cel ustawodawca wykluczył z kręgu bezrobotnych osoby, które nie wykonując pracy zarobkowej, nie są dotknięte skutkami bezrobocia, gdyż posiadają między innymi przychód o jakim mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit h ustawy. Powołany w argumentacji skargi przepis art. 2 ust. 1 pkt 2h ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wbrew sugestiom skarżącego, nie rozszerza zasady, iż bezrobotnym jest osoba nie wykonująca "innej pracy zarobkowej" w ten sposób, że dodaje kryterium przychodu od którego uzależniona jest możliwość wykonywania takiej pracy, lecz ogranicza zakres pojęcia bezrobotnego w taki sposób, że wskazuje, iż bezrobotnym jest nie tylko ten kto nie pozostaje w zatrudnieniu i nie wykonuje innej pracy zarobkowej lecz także ten kto nie uzyskuje przychodu z innych źródeł, nie przekraczającego połowy minimalnego wynagrodzenia. Osiągnięcie przychodu w wysokości połowy najniższego wynagrodzenia (lub mniejszego) stanowi wyjątek w obrębie ppkt "h", a nie stanowi zasady odnoszącej się do generalnego pojęcia osoby bezrobotnej w rozumieniu omawianego przepisu. Wyjątku takiego nie można interpretować rozszerzającą, dlatego też argumentacja skargi nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył skarżący, zarzucając w niej naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ppkt h oraz art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). W ocenie pełnomocnika skarżącego, z literalnego brzmienia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ppkt h ustawy wynika, że regulacja ta dopuszcza aby osoba posiadająca status bezrobotnego mogła uzyskiwać przychód nie przekraczający połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, bez utraty tego statusu. Pełnomocnik B. W. zauważył, że należy założyć racjonalność zamiarów ustawodawcy, który w ocenie skarżącego, nie chciał karać bezrobotnego za jego aktywność w rozwiązywaniu wspólnych problemów, ale jedynie chciał określić granicę finansowe tej aktywności po przekroczeniu których można by przypuszczać, że jest on w stanie się ,sam utrzymać, a więc bez pomocy Państwa. Ponadto pełnomocnik skarżącego, w dalszej części skargi kasacyjnej argumentował, że na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, Urząd Pracy był zobowiązany poinformować skarżącego o przysługujących mu prawach i obowiązkach. Świadomość skarżącego w tym zakresie skutkowałaby niepodejmowaniem przez skarżącego żadnych zajęć zarobkowych z własnej inicjatywy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną kierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego można, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającej na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wskazanie w złożonej skardze kasacyjnej jedynie na naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 2 ust. 1 pkt 2 h i art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną jedynie w zakresie zarzutów naruszenia wskazanych już wyżej przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna B. W. nie mogła zostać uwzględniona, zaś podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi należało uznać za nietrafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał prawidłowej interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 h ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.) i w konsekwencji prawidłowo stwierdził, że właściwe organy administracji zgodnie z prawem pozbawiły skarżącego statusu bezrobotnego, a tym samym prawa do zasiłku. Podkreślić trzeba, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a - g lub i, j, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nadto, spełnia pozostałe warunki przewidziane w tym przepisie. Jednym z tych warunków jest nieuzyskiwanie miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych. Spełnienie tej przesłanki, łącznie z innymi, wymienionymi w art. 2 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej ustawy jest niezbędne zarówno dla uzyskania jak i zachowania statusu bezrobotnego. Posiadanie tego statusu wyklucza podjęcie pracy zarobkowej, czyli stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 11, wyklucza także wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, czy umowy o dzieło. W przeciwnym razie, w odniesieniu do osoby posiadającej status osoby bezrobotnej, organ zobowiązany jest, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 wymienionej ustawy, podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie pozbawienia jej tego statusu. Powołany przepis reguluje tę kwestię w sposób kategoryczny i nie pozostawia organowi swobody w decydowaniu o ewentualnym pozbawieniu bezrobotnego statusu osoby bezrobotnej. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, z informacji pisemnej uzyskanej przez Grodzki Urząd Pracy w dniu 23 września 2005 r. od firmy [...] w K. wynikało, że B. W. w dniach od 19 do 20 sierpnia 2005 r. został zatrudniony w oparciu o umowę o dzieło. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że twierdzenia skarżącego jakoby z literalnego brzmienia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 h ustawy wynikało zezwolenie dla osoby bezrobotnej do uzyskiwania przychodów z tytułu wykonywania umowy zlecenia, umowy agencyjnej, czy umowy o dzieło przy jednoczesnym zachowaniu warunku aby nie przekraczały one miesięcznie wysokości połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, są nieuprawnione. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie jest bowiem dopuszczalne. Wskazać trzeba, iż definicja osoby bezrobotnej nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na dowolną ich interpretację. W rozumieniu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.) osobą bezrobotną jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, czyli niewykonująca pracy i nieświadcząca usług na podstawie między innymi umowy agencyjnej, umowy zlecenia i umowy o dzieło (art. 2 ust. 1 pkt 11). Przesłanki nieuzyskiwania miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę nie można rozpatrywać w oderwaniu od tych podstawowych warunków uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Zatem tylko osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, która jednocześnie nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, może być uznana za osobę bezrobotną. W związku z tym, przy analizie przedmiotowej sprawy nie miała znaczenia kwestia wysokości uzyskanego przez skarżącego w ramach zawartej umowy o dzieło przychodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska autora skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organom niewywiązanie się z ciążących na nich obowiązkach wynikających z tej regulacji, a mianowicie zarzucił im nie poinformowanie skarżącego o przysługujących mu prawach i obowiązkach. Świadomość skarżącego, jak wywodził pełnomocnik, że podjęcie usług w ramach umowy o dzieło skutkowałby pozbawieniem go statusu osoby bezrobotnej, wiązałaby się z niepodejmowaniem przez niego żadnych zajęć zarobkowych z własnej inicjatywy. W świetle tego zarzutu podkreślić trzeba, że organy administracji publicznej zajmujące się sprawą skarżącego, jak to słusznie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie zaniedbały wobec skarżącego obowiązku informowania go o przysługujących mu uprawnieniach lub obowiązkach. Podjęcie, względnie niepodjęcie przez bezrobotnego usług w ramach umowy o dzieło nie jest obowiązkiem, z którego osoba bezrobotna musiałaby się w ramach przedmiotowej ustawy wywiązać, czy też do niego stosować. Podstawowym obowiązkiem bezrobotnego, jak wynika z art. 33 ust. 3 ustawy, jest zgłaszanie się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Skoro zaś osoba bezrobotna sama aktywizuje swoją sytuację zawodową i zmierza do jej zmiany, to nie może zarazem pozostawać osobą o statusie bezrobotnego i korzystać z zasiłku dla bezrobotnych wypłacanych ze środków przeznaczonych na łagodzenie skutków bezrobocia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżony wyrok nie narusza prawa, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.