II GSK 316/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1967/06 w sprawie ze skargi G. O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1. oddala skargę kasacyjną 2. oddala wniosek Skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Komisja Egzaminacyjna działająca na obszarze Okręgowej Izby Radców Prawnych w P. ustaliła, że G. O. otrzymał z pisemnego egzaminu 67,50 punktu i uzyskał negatywny wynik egzaminu. Komisja wskazała, że pozytywny wynik egzaminu pisemnego otrzymuje zdający, który uzyskał co najmniej 80 punktów. Od uchwały tej G. O. odwołał się do Ministra Sprawiedliwości, wnosząc o zmianę ilości przyznanych punktów i dopuszczenie go do części ustnej egzaminu radcowskiego. W piśmie z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] (podpisanym przez podsekretarza stanu K. J.) Minister Sprawiedliwości zawiadomił G. O. o nieuwzględnieniu odwołania i wskazał m.in., że kontrola prawidłowości wyniku egzaminu ma charakter formalny, co oznacza, że organ nie może dokonywać ustaleń faktycznych i wykonywać uprawnień przysługujących wyłącznie Komisji, polegających na sprawdzaniu prac pisemnych. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie egzamin został przeprowadzony w trybie zgodnym z wymogami ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tj.: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 ze zm.). Pismo nie zawierało pouczenia o możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego. G. O. na powyższe pismo Ministra Sprawiedliwości złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Skarżący podniósł, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 6 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., przez brak wskazania właściwej podstawy prawnej decyzji, z naruszeniem art. 15 i art. 17 k.p.a., przez uznanie w zaskarżonej decyzji, że Minister Sprawiedliwości wykonuje wyłącznie formalno-prawny nadzór nad wynikami egzaminu, oraz art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych polegającym na braku merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1967/06 uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odwołania od wyniku egzaminu radcowskiego, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz G. O. zwrot kosztów postępowania. Sąd podał, że skarżący pomimo braku stosownych pouczeń skorzystał zarówno z możliwości wniesienia do Ministra Sprawiedliwości odwołania od wyniku egzaminu, jak i zaskarżenia rozstrzygnięcia tego organu do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Ministra, choć nie ma stosownej formy, jest decyzją administracyjną, bowiem posiada treść i wszystkie elementy decyzji wymienione w art. 107 k.p.a. Wydane jest w sprawie indywidualnej i rozstrzyga o uprawnieniach strony przez organ administracji w ramach jego właściwości (przez Wiceministra Sprawiedliwości w granicach upoważnienia udzielonego mu przez Ministra Sprawiedliwości, zatem zgodnie z art. 268a k.p.a.), zawiera datę wydania, oznaczenie strony, podanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie sprawy (negatywne rozpatrzenie odwołania) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska, który w zestawieniu z drukiem pisma oraz upoważnieniem pozwala ustalić niewątpliwe pochodzenie pisma od Wiceministra J. działającego z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości. Pismo to co prawda nie zawiera pouczenia o możliwości jego zaskarżenia, ale w ocenie Sądu nie odbiera mu to charakteru decyzji administracyjnej i nie ma istotnego znaczenia wobec faktu, że skarżący bez pouczenia, w terminie i w sposób właściwy wniósł skargę do sądu administracyjnego. Sąd stanął na stanowisku, że postępowanie egzaminacyjne uregulowane ustawą o radcach prawnych jest postępowaniem administracyjnym, zaś zaskarżone pismo Ministra Sprawiedliwości jest decyzją II instancji w rozumieniu k.p.a. i służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Wydanie takiej decyzji musi być zatem poprzedzone ponownym zbadaniem sprawy administracyjnej zgodnie z wymogami k.p.a. W niniejszym przypadku tą sprawą administracyjną jest ustalenie wyniku egzaminu, zaś ponowne jej zbadanie nie oznacza oczywiście ponownego przeprowadzenia egzaminu, a jedynie kontrolę prawidłowości określonego przez Komisję wyniku egzaminu. Zdaniem Sądu, z ustawy o radcach prawnych nie wynika, że kontrola Ministra, który zgodnie z art. 331 ust. 2 ustawy jest organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji Egzaminacyjnej i zgodnie z art. 369 ust. 2 ustawy rozpoznaje jako organ wyższego stopnia odwołania od wyniku egzaminu stwierdzonego uchwałą Komisji, jest tylko kontrolą pod względem formalnym. W ocenie Sądu, taka interpretacja prawa jest zupełnie dowolna i nie znajduje oparcia w żadnym przepisie ustawy. Nie jest rzeczą organu kreowanie racjonalnych rozwiązań, jeśli ustawodawca ich nie ustanowił i nie da się ich wywieść z przepisów ustawy. W ustawie o radcach prawnych ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył zakresu kontroli Ministra co do prawidłowości wyniku egzaminu, dlatego też − zdaniem Sądu − nie można w drodze interpretacji uznać, że zakres ten jest bardzo ograniczony i sprowadza się tylko do kontroli warunków formalnych działania Komisji: sprawdzenia prawidłowości liczenia punktów, składu Komisji, przebiegu egzaminu, prawidłowości protokołu i podpisów. W ocenie Sądu, skoro Minister ograniczył kontrolę uchwały Komisji do zbadania warunków formalnych jej podjęcia i uchylił się od zbadania prawidłowości wyniku egzaminu, należało uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania regulujących zakres działania organu w II instancji, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd zaznaczył również, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister skontroluje wynik egzaminu, badając, oprócz spełnienia wymogów formalnych, zasadność zarzutów merytorycznych odwołania, a w szczególności zarzutu dotyczącego błędnej oceny pracy ze wskazanych dziedzin prawa. Minister rozpatrując odwołanie powinien badać kwestie ewentualnych błędów w zastosowaniu prawa popełnionych przez członków Komisji sprawdzających prace i od tego badania nie może się uchylić. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do zmiany punktacji przyjętej przez członków Komisji bez ustalenia, że dopuścili się oni błędów. Uprawnieniem członków Komisji jest ocena prac egzaminacyjnych, a są oni starannie dobranymi fachowcami i ich ocena sprawdzanych prac jest wiążąca aż do momentu, kiedy Minister stwierdzi, że popełnili błąd w prawie i na skutek tego błąd w ocenie. Polemika z liczbą przyznanych punktów, bez zarzutu błędu, co do dokonanej przez członka Komisji oceny prawnej pracy, jest − zdaniem Sądu − niedopuszczalna. Prowadziłaby bowiem do zastąpienia punktacji Komisji punktacją Ministra, a takie działanie nie znajduje uzasadnienia w ustawie, bowiem do oceny egzaminu powołana jest Komisja. Minister Sprawiedliwości wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.: 1) art. 369 ust. 2, art. 369 ust. 1, art. 365 ust. 1, art. 365 ust. 2, art. 335 ust. 1, art. 335 ust. 2, art. 331 ust. 1, art. 331 ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez wadliwe przyjęcie, że ustawodawca przewidział w tej ustawie formę rozstrzygnięcia odwołania, o którym mowa w art. 369 ust. 2 ustawy, w taki sposób, że organ odwoławczy rozpatruje to odwołanie pod kątem merytorycznej oceny wyniku egzaminu. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, co spowodowało jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Sprawiedliwości podniósł, że z ustawy o radcach prawnych wynika, że zdającemu przysługuje odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu. W przypadku części pisemnej egzaminu odwołanie przysługuje zdającemu od sumy ocen wystawionych przez członków komisji za poszczególne tematy, a w przypadku zdających, którzy otrzymali pozytywną ocenę z części pisemnej egzaminu i przystąpili do części ustnej egzaminu, odwołanie przysługuje od sumy ocen − punktów uzyskanych za część pisemną i ustną. Z wykładni art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, dokonywanej w powiązaniu z przepisami dotyczącymi ustalenia wyniku egzaminu przez Komisję, a także sposobu oceniania kandydata, w ocenie organu, należało uznać, że zakres odwołania dotyczącego wyniku egzaminu ogranicza się przede wszystkim do kontroli prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu. Na prawidłowość ustalenia wyniku egzaminu składają się dwa elementy: ustalenie sumy uzyskanych ocen − punktów oraz prawidłowość postępowania w sprawie ustalenia wyników (w tym między innymi sposób powołania komisji, jej skład, postępowanie). Celem tej kontroli jest sprawdzenie przez organ rozpatrujący odwołanie, czy zostały spełnione wszystkie wymogi wynikające z przepisów ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego radcowskiego, dotyczące ustalenia wyniku egzaminu, powołania członków komisji, trybu i sposobu przeprowadzenia egzaminu radcowskiego, w tym m.in. składu i sposobu działania komisji oraz sporządzenia protokołu z przebiegu egzaminu i podpisania go przez członków komisji i uczestniczących w egzaminie. Minister Sprawiedliwości podkreślił również, że nie może dokonać ponownie ustaleń faktycznych i w ramach kontroli odwoławczej nie wykonuje uprawnień przysługujących wyłącznie komisji egzaminacyjnej polegających na ponownym sprawdzeniu prac pisemnych, ponieważ oznaczałoby to w praktyce ponowne przeprowadzenie egzaminu. Dlatego też organ nie podzielił twierdzenia Sądu I instancji, że Minister Sprawiedliwości, jako organ nadrzędny nad Komisją Egzaminacyjną i rozpatrujący odwołania od jej uchwał, ma uprawnienie do merytorycznej kontroli wyników egzaminu. Minister jako organ odwoławczy nie bada bowiem wyników egzaminu, lecz sposób ich ustalenia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Minister nie ma uprawnień do tego, aby samodzielnie oceniać pracę kandydata, skoro praca ta podlegała wcześniej ocenie organu kolegialnego, tj. Komisji Egzaminacyjnej. Organ stwierdził, że określona ilość członków Komisji ma właśnie gwarantować rzetelność i prawidłowość jego merytorycznej oceny. Komisja egzaminacyjna, dokonując oceny egzaminu, korzysta w tym zakresie z uznania administracyjnego. Tak długo jak mieści się ono w granicach przyznanych przez ustawę (przyjętych kryteriach oceny), nie może podlegać ocenie i podważeniu przez organ odwoławczy. Minister Sprawiedliwości może badać jedynie, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygnięcie nie było dowolne. W taki właśnie sposób należy traktować stwierdzenie Ministra Sprawiedliwości zawarte w spornym rozstrzygnięciu, że przeprowadził "formalną" kontrolę prawidłowości uchwały. Organ wskazał także, że z dniem 31 grudnia 2006 r. art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych przestał obowiązywać (zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06) jako niezgodny z art. 17 Konstytucji RP, ponieważ pozbawiał samorząd wpływu na tryb odwołań od wyników egzaminu radcowskiego. Minister stwierdził, że w świetle orzecznictwa TK uznanie, że Minister miałby samodzielnie dokonywać merytorycznej oceny pracy kandydata narusza Konstytucję, a także ustawę o radcach prawnych, przewidujące bezpośredni wpływ organów samorządu radców prawnych na całokształt postępowania egzaminacyjnego. G. O. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznając zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawę w granicach skargi kasacyjnej i biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania wymienioną w § 2 powołanego wyżej przepisu. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd (poza przesłankami nieważności) bierze pod uwagę tylko te podstawy kasacyjne, które zostały przez skarżącego powołane, czyli w niniejszej sprawie obie podstawy w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak również naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegającego wg skarżącego na wadliwym przyjęciu, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, co spowodowało jej uchylenie. W sprawie nie budziło wątpliwości, iż przeprowadzenie egzaminu radcowskiego (postępowania konkursowego) jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a wydanie przez Ministra Sprawiedliwości rozstrzygnięcia w wyniku odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej jest decyzją administracyjną. W tych warunkach całkowicie zrozumiałe i zasługujące na uznanie jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż wydanie decyzji Ministra Sprawiedliwości musi być poprzedzone ponownym zbadaniem sprawy administracyjnej, zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, obejmujące również przepisy tej ustawy powołane w skardze kasacyjnej, nie zawierają żadnych ograniczeń dla organu odwoławczego − Ministra Sprawiedliwości dotyczących postępowania w przypadku rozpoznawania odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej. Dlatego też Minister Sprawiedliwości obowiązany jest rozpoznać odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej zgodnie ze wszystkimi regułami postępowania administracyjnego w rozdziale 10 k.p.a. dotyczącym odwołań. Zgodnie bowiem z przepisem art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136−139 k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, a zatem również przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji państwowej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tej sytuacji nie można podważyć skutecznie stanowiska Sądu I instancji, iż Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nie może ograniczyć zakresu tej kontroli tylko do zbadania warunków formalnych przebiegu egzaminu konkursowego jakie zakreślił sobie Minister, a mianowicie sprawdzenia prawidłowości obliczenia ilości punktów uzyskanych na egzaminie, prawidłowości protokołu a także składu Komisji, przebiegu egzaminu, formalnej strony uchwały (prawidłowość podpisów członków Komisji Egzaminacyjnej). Należy zgodzić się z poglądem Ministra Sprawiedliwości wyrażonym w skardze kasacyjnej, że jako organ nadrzędny nad Komisją Egzaminacyjną nie jest uprawniony do ponownego przeprowadzenia egzaminu. Nie oznacza to jednak, iż Minister Sprawiedliwości nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli wyników egzaminu. Ta merytoryczna kontrola może również polegać na ocenie prawidłowości i konkretności pytań, na które miał udzielić odpowiedzi uczestnik postępowania konkursowego, gdyż od oceny treści samego pytania uzależniona jest przecież ocena prawidłowości odpowiedzi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie NSA w tego rodzaju sprawach, między innymi wyrok NSA sygn. akt II GSK 276/07, a sprowadzające się do tezy, że uznaniowość Komisji Egzaminacyjnej dokonującej oceny egzaminu radcowskiego nie oznacza dowolności tej oceny i w konsekwencji decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z powyższej zasady wynika, że w sytuacji gdy Komisja Egzaminacyjna ustala wynik egzaminu na podstawie własnej oceny w granicach tzw. uznania administracyjnego, to obowiązkiem organu odwoławczego jest zbadanie, czy granice tego uznania nie zostały przekroczone. Skoro podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czyli naruszenie przepisów postępowania, to skarga kasacyjna powinna być oparta na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i w zasadzie do tej podstawy się ograniczać. Natomiast Minister Sprawiedliwości zawarł w skardze kasacyjnej również zarzuty naruszenia prawa materialnego przepisów art. 369 ust. 2, art. 369 ust. 1, art. 365 ust. 1, art. 365 ust. 2, art. 335 ust. 1, art. 335 ust. 2, art. 331 ust. 1, art. 331 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych poprzez wadliwe przyjęcie, że ustawodawca przewidział w tej ustawie formę rozstrzygnięcia odwołania, o którym mowa w art. 369 ust. 2 w taki sposób, że organ odwoławczy rozpatruje to odwołanie pod kątem merytorycznej oceny wyniku egzaminu. Jak już podkreślono wyżej, przytoczone w skardze przepisy ustawy o radcach prawnych nie wprowadziły żadnych ograniczeń dla organu odwoławczego dotyczących postępowania odwoławczego, ustanawiając jedynie Ministra Sprawiedliwości jako organ nadrzędny i odwoławczy nad Komisją Egzaminacyjną (art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych). Nie przewidują one szczególnej procedury odwoławczej względem regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, a przede wszystkim nie zawężają kontroli instancyjnej na postępowanie administracyjne regulowanej w rozdziale 10 k.p.a. Zarzut, że przepis art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych został uchylony na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 i przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2006 r. nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż stan prawny w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, tj. [...] lipca 2006 r., nie został zakwestionowany. Uchylenie powyższego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny będzie działało na przyszłość i wywołało skutek prawny od 31 grudnia 2006 r. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i dlatego skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. O. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, jednakże w żaden sposób kosztów tych nie wykazał. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 205 § 1 p.p.s.a. oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.