I OSK 1641/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) NSA Jerzy Stankowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 369/07 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2007 r. oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez gminę. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdził nabycie przez Gminę Wrocław z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej we Wrocławiu, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie B. jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie pismem z dnia [...] maja 2005 r. wystąpiły do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r., na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948) prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz prawa własności urządzeń na niej położonych. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Wrocławia przy piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r. przedłożył Wojewodzie Dolnośląskiemu dokumentację inwentaryzacyjną, obejmującą działkę numer [...], w celu stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Wrocław własności tej nieruchomości, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" z siedzibą w Warszawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było komunalizacja przedmiotowej nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego postępowania w oparciu o przedłożone dokumenty ustalono, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 2 ust.1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), co potwierdza zaświadczenie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2005 r. W operacie ewidencji gruntów obrębu B. według stanu na dzień [...] maja 1990 r. nieruchomość ta figurowała jako własność Skarbu Państwa. Zdaniem organu pierwszej instancji z materiału dowodowego sprawy wynika, że przedsiębiorstwo powyższe nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej. Tytuł ten nie został także potwierdzony przez władającego, pomimo tego że pismem z dnia [...] lutego 2006 r. wezwano go do przedłożenia informacji w tym zakresie. Organ pierwszej instancji podkreślił ponadto, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem mienie będące we władaniu państwowych osób prawnych bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, zatem podlegało komunalizacji z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Sporządzony spis inwentaryzacyjny mienia państwowego, obejmujący przedmiotową nieruchomość był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miejskiego Wrocławia, przez okres od dnia [...] listopada 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Ogłoszenie o wyłożeniu dokumentów inwentaryzacyjnych do wglądu publicznego zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego Wrocławia oraz w siedzibie spółki z o.o. "[...] Zarząd Mieszkaniami" w W. W okresie wyłożenia dokumentów nie wpłynęły żadne zastrzeżenia ze strony osób fizycznych i osób prawnych. Wojewoda Dolnośląski uznał zatem, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania spełnia przesłanki do komunalizacji z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, bowiem w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona mienie ogólnonarodowe, a uprawnienia właścicielskie w stosunku do niej wykonywał w imieniu Skarbu Państwa terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Następnie, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest nietrafny, ponieważ przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ podkreślił, że na tle przepisów art. 5 ust. 1 powołanej ustawy należy odróżnić władztwo administracyjno-prawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m.in. przedsiębiorstwom państwowym. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (użytkowanie), który mógł być sprawowany m.in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oczywistym nieporozumieniem jest podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten pozostaje bowiem bez żadnego związku z niniejszą sprawą, odnosi się bowiem do przedsiębiorstw państwowych, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 powołanej ustawy, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. Nie zasługiwał też na uwzględnienie, zdaniem organu drugiej instancji, zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz wskazanych w odwołaniu przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. nowelizującej tę ustawę. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. dotyczy gruntów będących własnością Skarbu Państwa, znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, które stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Przepis ten nie dotyczy zatem tych gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. wprawdzie znajdowały się w posiadaniu PKP, jednakże od dnia 27 maja 1990 r. nie były już własnością Skarbu Państwa, ale – jak w niniejszej sprawie – właściwej gminy. Organ drugiej instancji podkreślił ponadto, że nietrafnie odwołujący wskazuje na fakt przejęcia przez Polskie Koleje Państwowe spornej nieruchomości w zarząd i użytkowanie po kolejach niemieckich. Polskie Koleje Państwowe S.A. nie przedstawiły w toku postępowania komunalizacyjnego żadnych dowodów na tę okoliczność. Powołują się jedynie na kilka aktów normatywnych, z których w żaden sposób nie wynikało nabycie przez PKP zarządu tej nieruchomości. Nietrafnie odwołujący wskazuje na przepisy art. 2 i art. 3 ust. 1 lit. c/ ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) oraz na przepisy § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62). Żaden bowiem z wymienionych przepisów nie może być traktowany jako stanowiący podstawę powstania na rzecz PKP zarządu bądź użytkowania nieruchomości będących we władaniu PKP. Z przepisów tych wynika jedynie przejęcie na własność Państwa niemieckich i gdańskich przedsiębiorstw komunikacyjnych, których mienie po drugiej wojnie światowej znalazło się w granicach Polski. Nie wynikają z nich natomiast żadne uprawnienia po stronie PKP do nacjonalizowanego mienia. Powołany w uzasadnieniu odwołania dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz.U. Nr 11, poz. 55) wszedł w życie w dniu 13 listopada 1944 r., a więc w okresie, gdy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach III Rzeszy Niemieckiej. Poza tym z art. 3 dekretu można jedynie wywieść zarządzanie Polskimi Kolejami Państwowymi przez Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub upoważnione przezeń osoby, a więc wykonywanie czynności zarządu w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego, nie zaś powstanie w ten sposób z mocy prawa zarządu w stosunku do nieruchomości znajdujących się we władaniu PKP. Niezrozumiałe jest również twierdzenie odwołującego, jakoby art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) mógł stać na przeszkodzie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Z przepisu tego (w pierwotnym brzmieniu) w żadnym wypadku nie wynikało, aby miał on kreować bądź choćby potwierdzać prawa zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości. Również powoływane rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 97, poz. 568 ze zm.), zarówno w okresie II Rzeczypospolitej, jak i po drugiej wojnie światowej, było nowelizowane. Artykuł 4 tekstu jednolitego z 1948 r. (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312; tekst przedwojenny z natury rzeczy nie mógł mieć zastosowania do nieruchomości znajdującej się poza granicami II Rzeczypospolitej) wspominał o objęciu w zarząd i użytkowanie całego majątku nieruchomego "wszystkich linii kolejowych". Zarówno ten przepis, jak też art. 6 ust. 1, mogły być interpretowane tylko jako odnoszące się do czynności (czy wykonywania) zarządu. Nieuprawnione byłoby bowiem, zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, twierdzenie aby nowelizacja rozporządzenia Prezydenta RP prowadziła do nabycia przez Polskie Koleje Państwowe zarządu i użytkowania nieruchomości ex lege. Zarząd nieruchomością nie mógł, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, powstać na rzecz PKP z mocy samego prawa. Akt normatywny musiałby bowiem wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości albo przynajmniej określać ich granice, co w przypadku PKP nigdy nie miało miejsca. W Polsce jedynie wyjątkowo mogło nastąpić nabycie przez określony podmiot zarządu (użytkowania) nieruchomości ex lege. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przywołała w związku z tym jako przykład wyłączenie komunalizacji nieruchomości stanowiących własność państwową, które znajdowały się w dniu 27 maja 1990 r. w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego. Status Tatrzańskiego Parku Narodowego jako jednostki państwowej wynika jednak z jednoznacznych uregulowań zawartych w przepisach ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 25, poz. 180) i przepisach wykonawczych do niej. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2006 r. złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, iż nieruchomość gruntowa oznaczona w ewidencji gruntów obrębu B. jako działka nr [...], należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy nieruchomość ta stanowiła mienie "PKP" S.A. w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia, – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy Wrocław, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego i nie podlega w związku z tym komunalizacji. Strona skarżąca podkreśliła, że organ administracyjny pominął w całości uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". W szczególności pominął uregulowania objęte art. 16 tej ustawy, zgodnie, z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Przepis ust. 2 tego artykułu stanowił, że mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku jego działalności. Kolejny ustęp stanowił, iż PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie. Natomiast w ustępie 4 wskazano, że PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Ponieważ w sprawie bezsporne jest, zdaniem strony skarżącej, że dysponowała ona przedmiotową nieruchomością w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, to nieruchomość ta stała się jej mieniem, co do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia. W związku z powyższym, nieruchomość ta nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jak błędnie przyjęły organy orzekające w sprawie. Nie została, więc spełniona przesłanka przewidywana w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku 7 maja 2007 r. uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednoznacznie, że PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), wiąże przejście na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, nabytą na podstawie art. 2 ust.1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U Nr 13, poz. 87 ze zm.), co potwierdza załączone do akt zaświadczenie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2005 r. W operacie ewidencji gruntów obrębu B. według stanu na dzień [...] maja 1990 r. nieruchomość ta figurowała jako własność Skarbu Państwa, we władaniu Dolnośląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we Wrocławiu. W ocenie Sądu, zasadnie organ drugiej instancji podkreślił, że na tle przepisów art. 5 ust. 1 powołanej ustawy należy odróżnić władztwo administracyjno-prawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m.in. przedsiębiorstwom państwowym. W orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1259/05) utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Posiadanie jako stan faktyczny nie dawało natomiast tytułu prawnego do nabycia prawa zarządu, jak również nie stanowiło przeszkody w nabyciu tego prawa przez gminy w drodze komunalizacji. Brak po stronie PKP tytułu prawnego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" nie zostało ujęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez organy orzekające w sprawie co do tego, że dla PKP prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości nie wynikało także z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Strona skarżąca powołała się w skardze na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138), zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. PKP gospodarując wydzielonym i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, zdaniem Sądu, zasadnie przyjęła, że z powyższego przepisu nie wynika, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony zarząd uprzednio. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie. W złożonej skardze zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) naruszenie art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości położonej we Wrocławiu oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu B. jako działka nr [...], podczas gdy zastosowanie wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie PKP w stosunku, do której wykonywała ona wszelkie uprawnienia i tym samym posiada codo niej tytuł prawny, 2) naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie spornej nieruchomości za mienie Gminy Wrocław, w sytuacji gdy przepis ten nie miał zastosowania, ponieważ przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie PKP, 3) naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1990 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, iż skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy powołanych przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania nin. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął uregulowania objęte art. 16 tej ustawy, zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Zaś ustęp 2 tego artykułu stanowił, iż mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku jego działalności. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym jest fakt dysponowania przez skarżącą przedmiotową nieruchomością w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. Co oznacza, że nieruchomość ta nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie została więc, jak argumentował pełnomocnik, spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dlatego też przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, w ocenie pełnomocnika skarżącego, jest rażącym naruszeniem przez Sąd art. 5 ust. 1 powołanej powyżej ustawy. Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy pominął art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z związku z art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w pierwotnym brzmieniu. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do własności organów administracji rządowej sądów oraz organów władzy państwowej. W myśl art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" skarżąca została utworzona do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może tym samym podjąć własnej inicjatywy w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rola Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów skarżącego. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie – wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania – zobligowany był do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Przede wszystkim za nietrafny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez ich nieprawidłowe zastosowanie. Pierwszy ze wskazanych przepisów powyższej ustawy stanowi o nabyciu - z dniem wejścia w życie ustawy – z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 tego artykułu. Zwrot "należące do" jest zatem warunkiem skuteczności komunalizacji, co oznacza, że podmiot któremu przysługuje tytuł prawny do takiego majątku, nie może zostać tegoż mienia pozbawiony w wyniku komunalizacji. Z drugiej natomiast strony dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem państwowym nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Uwzględnić też trzeba, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 1989/97, publ. LEX nr 45054; z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98, publ. LEX nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864). Tymczasem z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP nie legitymowało się na dzień 27 maja 1990 r. (moment, z którym ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym względem przedmiotowej nieruchomości. Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawnorzeczowy tytuł przedsiębiorstwa państwowego PKP, co do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego, ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym – gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia – to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej). Błędny jest również pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), wyłączający spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwych organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Nie można bowiem podzielić stanowiska, że skarżące przedsiębiorstwo w dniu 27 maja 1990 r. było organem administracji rządowej lub organem władzy państwowej, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., skoro miało status przedsiębiorstwa państwowego, podlegającego wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych, wykonującego jedynie dodatkowe zadania z zakresu administracji państwowej (art. 1, art. 2 ust. 2, art. 7-11 ustawy o PKP), a nie podmiotu usytuowanego w systemie organów administracji rządowej lub władzy państwowej (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1019/07, niepubl.). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezastosowania art. 16 ustawy o PKP należy stwierdzić, że ogólnikowość powołanej przez autora skargi kasacyjnej podstawy (art. 16 tej ustawy składa się z 4 ustępów, a w skardze kasacyjnej nie wskazano, który z nich został naruszony), uniemożliwia sprawdzenie zasadności tej podstawy. Tym samym zwalnia to Naczelny Sąd Administracyjny od podejmowania próby skontrolowania wymienionego zarzutu, bowiem Sąd w postępowaniu kasacyjnym nie jest uprawniony do przypisywania wnoszącemu skargę kasacyjną zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej. Jeśli zaś chodzi o zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że stanowisko skarżącej zostało potwierdzone w dwóch wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłych w sprawach o tożsamym charakterze, to zauważyć należy, że kluczowym problemem w tych sprawach była kwestia ustalenia, czy PKP S.A. przysługuje prawo strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a więc kwestia pozostająca poza sporem w niniejszej sprawie. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa i z tego względu uznając skargę kasacyjną za niezasadną należało ją, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić.