I SA/Wa 519/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Siegień Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant ref. sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2007 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. oddala skargę. I SA/Wa 519/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w L. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 zajętą pod drogi publiczne ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w L. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Starosta L. ustalił odszkodowanie za wyżej opisaną nieruchomość, a do jego zapłaty na rzecz właściciela zobowiązał Miasto L. Od decyzji tej odwołał się Prezydent Miasta L., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania oraz wskazany w decyzji organ zobowiązany do jego zapłaty - Gminę Miasto L. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia jego uwzględnienia. Z akt sprawy wynika, że ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] i z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę - Miasto L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogi publiczne - ulice: [...],[...] i [...]. Decyzje te ustaliły też obszar i położenie nieruchomości, czyli przesłanki niezbędne dla ustalenia odszkodowania oraz wskazania organu zobowiązanego do jego zapłaty. Z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne wystąpił R. C. Odszkodowanie takie przysługuje na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy tj. z dnia 29 października 1998 r. (art. 73 ust. 5). Zgodnie z mającymi zastosowanie w tej sprawie przepisami art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) odszkodowanie ustalił starosta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca ustalił wysokość odszkodowania przyjmując do wyceny transakcje, które były przedmiotem obrotu rynkowego, lecz z uwagi na brak transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi zgodnie z treścią § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) określił odszkodowanie jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. pod zabudowę mieszkaniową i usługową. W ocenie organu odwoławczego operat rzeczoznawcy z dnia [...] sierpnia 2005 r. spełnia wymogi powyższego rozporządzenia. W zaskarżonej decyzji starosta prawidłowo wskazał również podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Natomiast zarzut o braku podstaw zobowiązania Gminy - Miasta L. do zapłaty odszkodowania za nieruchomość, która w dniu 31 sierpnia 1998 r. była ulicą lokalną miejską, a nie drogą gminną organ uznał za nietrafny. Wątpliwość prawną dotyczącą ustalenia właściwego podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za drogi należące w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 20 września 2002 r. (sygn. akt II SA/Łd 2226/01, ONSA 2004/1/17) stwierdził, że "art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nakłada na wszystkie gminy władające nieruchomościami nie stanowiącymi ich własności, zajętymi pod gminne drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r. w tym drogi lokalne miejskie, obowiązek wypłaty odszkodowania". Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową) stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji zgodnie z art. 10 KPA umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zawiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym. Organ odwoławczy uznał, że bezzasadny jest zarzut iż w przedmiotowej sprawie obligatoryjne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej o jakiej mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przytoczony przez Gminę - Miasto L. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2003 r. zapadł w indywidualnej sprawie administracyjnej i wyrażony w nim pogląd nie wiąże w innych sprawach administracyjnych. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina L. zarzucając decyzji naruszenie art. 73 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez zaliczenie obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co doprowadziło do zobowiązania Gminy – Miasta L. do zapłaty odszkodowania za grunty wymienione w decyzji starosty L. z dnia [...] października 2005 r., nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w trybie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej przedmiotowych nieruchomości i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi gmina dokonała analizy przepisów - art. 73 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wywiodła, że jej zdaniem odszkodowanie za drogi, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były drogami lokalnymi miejskimi wypłaca Skarb Państwa. Zdaniem skarżącej, rzeczoznawca w operacie nieprawidłowo porównał wartość działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową, zamiast działek przeznaczonych pod drogi, co doprowadziło zdaniem gminy do niczym nie uzasadnionego znacznego podwyższenia wartości rynkowej nieruchomości, a w konsekwencji należnego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, wbrew zarzutom strony skarżącej kwestionowana decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa materialnego ani procesowego. Sposób, w jaki ustalono wysokość odszkodowania nie budzi wątpliwości w świetle obowiązujących w tym względzie przepisów, stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji zawiera dostateczne uzasadnienie w tym względzie. Za prawidłowe również uznać należało wskazanie Gminy L. jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Stanowisko organu dotyczące tej kwestii zgodne jest z dotychczasową linią orzecznictwa sądowego, podzielaną przez skład orzekający w sprawie niniejszej, która wyrażona została m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2226/01 (ONSA 2004/1/17) oraz w wyroku tego Sądu z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. OSK 1155/04 (LEX nr 164941). W orzeczeniach tych przedstawiona została obszerna argumentacja prawna obejmująca m.in. wykładnię art. 73 ust. 1 i 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające... w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przytaczając argumentację przedstawioną w wyroku z dnia 15 lutego 2005 r. stwierdzić należy, że wątpliwość prawna dotycząca ustalenia podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za drogi należące w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich może być wyjaśniona poprzez wykładnię językową, uzupełnioną wykładnią historyczną, systemową i celowościową. W dacie uchwalenia ustawy o drogach publicznych (w pierwotnym brzmieniu) istniał inny model ustrojowy władzy lokalnej, oparty na radach narodowych, uregulowany przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r., Nr 26, poz. 183 z późn. zm.). W tym systemie jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego były gminy, dzielnice i miasta. Ówczesna ustawowa kategoryzacja podstawowych jednostek podziału terytorialnego, w których działały odpowiednie (gminne, miejskie i dzielnicowe) terenowe organy władzy i administracji państwowej musiała prowadzić do wyróżnienia w ustawie o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. obok dróg gminnych, dróg lokalnych miejskich w miastach i dzielnicach miast. W wyniku zmian ustrojowych wprowadzono ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym na szczeblu podstawowym zasadniczego podziału terytorialnego jednolitą kategorię gmin. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego, rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, a w myśl art. 5 ust. 1 tejże ustawy mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Brak kategoryzacji podstawowych jednostek samorządu terytorialnego potwierdza przepis art. 164 ust. 1 Konstytucji RP. Za tymi zmianami ustrojowymi nie poszły zmiany w ustawie o drogach publicznych, a nową sytuację gmin uwzględnił dopiero przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające... Przepis ten zastąpił kategorię obejmującą zarówno drogi gminne i lokalne miejskie jako zbiorczą kategorię dróg gminnych, nie ma charakteru konstytutywnego, dostosowuje jedynie przepisy ustawy o drogach publicznych do nowego modelu ustrojowego władzy lokalnej, w którym brak podstaw do wyróżniania dróg gminnych w gminach i lokalnych w miastach, w sytuacji, gdy podstawową jednostką podziału terytorialnego, a zarazem podstawową jednostką samorządu jest gmina. Taką wykładnię potwierdza wykładnia systemowa normy wprowadzającej obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne. W wyniku reformy z czerwca 1998 r. utworzone zostały (i uwłaszczone) nowe jednostki samorządu: powiaty i województwa, które dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się właścicielami m.in. nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a w dniu 31 grudnia 1998 r. będących we władaniu Skarbu Państwa. W tej sytuacji zobowiązanie Skarbu Państwa do wypłaty odszkodowania za te nieruchomości staje się uzasadnione, bo powiaty i województwa nie zostały wskazane jako następcy prawni Skarbu Państwa w tym zakresie. Brak natomiast takiego uzasadnienia w odniesieniu do gmin mających wypłacać odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi będące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Interpretacja ta potwierdza wykładnię, że objęte w dniu 31 grudnia 1998 r. jedną kategorią drogi - gminne i lokalne miejskie (którą to nazwą obejmowano drogi w podstawowych jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego o charakterze miejskim), to drogi gminne. Przepis art. 103 ust. 2 w odniesieniu do tych dróg ma charakter deklaratywny. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Za ustaleniem, że do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi lokalne miejskie zobowiązane są gminy przemawia też wykładnia celowościowa. Celem regulacji zawartej w art. 73 było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne, którymi władał Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, W dacie 31 grudnia 1998 r. były nimi wyłącznie gminy, a nie zróżnicowanie ustrojowe gmin, do którego prowadziłoby przyjęcie odmiennej wykładni. Rozważając zarzut, iż nie została przeprowadzona obligatoryjna w tego rodzaju sprawach rozprawa Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu administracyjnym o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego nie jest obligatoryjne przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające odszkodowanie, o którym mowa w art. 1 i 2 będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, to jest działu III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603). Przepisy tam zawarte nie przewidują obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Rozprawa winna być więc przeprowadzona wówczas, gdy zdaniem organu zaistnieją w sprawie przesłanki określone w art. 89 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie podziela w tej kwestii poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z dnia 13 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Bd 1271/2003, w którym przyjęto, że w postępowaniu o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w omawianym trybie, obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynika z treści art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające... w związku z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarte w dziale III rozdział 4 ustawy, regulują postępowanie dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, natomiast art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odsyła do przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.