I OSK 782/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Legionowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 547/07 w sprawie ze skargi Gminy Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia: umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 547/07 oddalił skargę Gminy Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Starosta Legionowski decyzją z dnia [...] października 2005 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 322 m2, oraz działkę nr [...] o powierzchni 639 m2 które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Gminy - Miasto Legionowo, co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] i nr [...]. Starosta powołał się na to, że przedmiotowe nieruchomości spełniają przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Na skutek wniesionego odwołania przez Prezydenta Miasta Legionowa od powyższej decyzji Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z mającymi w sprawie zastosowaniem przepisami art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 tej ustawy odszkodowanie to ustala strona po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1 i 3 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. Jak wskazał organ, zastosowanie w sprawie mają również przepisy § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), z których wynika, że przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się w pierwszej kolejności podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast stosownie do ust. 2 § 36 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Wojewoda Mazowiecki rozważał również kwestię, czy w postępowaniu administracyjnym o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte ex lege na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mają zastosowanie wyłącznie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, czy też normy prawne, które określają tryb postępowania wywłaszczeniowego z rozdziału 4 dział III tej ustawy. Organ przyjął, że skoro o ustalaniu odszkodowania można orzec w odrębnej decyzji, innej niż decyzja wywłaszczeniowa, to przy ustalaniu tego odszkodowania nie należy stosować w drodze analogii przepisów dotyczących stricte postępowania wywłaszczeniowego. Stwierdził również, że wykładnia art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przemawiała za tym, że w postępowaniu administracyjnym ustalającym wysokość odszkodowania zasady i tryb tego postępowania regulowane są przepisami rozdziału 5 działu III, a przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia odszkodowania nie obligują organu administracji publicznej do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Gmina Legionowo wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie art. 73 ust. 2 i 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegające na zaliczeniu obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy - Miasto Legionowo do wypłaty odszkodowania za grunt położony w Legionowie, oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 332 m2 przy ul. M. i nr [...] o pow. 639 m2 przy ul. K. w nieprawidłowej wycenie rynkowej przedmiotowych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2007r., sygn. akt I SA/Wa 547/07 na postawnie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm - dalej powoływana jako P.p.s.a.) skargę Gminy Legionowo oddalił. Sąd I instancji wskazał, iż sposób w jaki ustalono wysokość odszkodowania nie budzi wątpliwości w świetle obowiązujących w tym względzie przepisów, stanowisko zaś organu zawarte w zaskarżonej decyzji zawiera dostateczne uzasadnienie w tym względzie. Prawidłowym również jest - w ocenie Sądu - wskazanie Gminy Legionowo jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Celem bowiem regulacji zawartej w art. 73 było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne, którymi władał Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w dacie 31 grudnia 1998 r. były nimi wyłącznie gminy, a nie zróżnicowanie ustrojowe gmin, do którego prowadziłoby przyjęcie odmiennej wykładni. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia obligatoryjnej w tego rodzaju sprawach rozprawy Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu administracyjnym o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego nie jest obligatoryjne przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie -"odszkodowanie,o którym mowa w art. 1 i 2 będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości", to jest działu III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603). Przepisy tam zawarte nie przewidują obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Rozprawa winna być więc przeprowadzona wówczas, gdy zdaniem organu zaistnieją w sprawie przesłanki określone w art. 89 kpa. Sąd nie podzielił w tej kwestii poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Bd 1271/2003, w którym przyjęto, że w postępowaniu o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w omawianym trybie, obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynika z treści art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające... w związku z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarte w dziale III rozdział 4 ustawy, regulują postępowanie dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, natomiast art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odsyła do przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Gmina Legionowo wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji oraz zasadzenia kosztów wg norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono: 1) naruszenia prawa materialnego tj. art. 73 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 103 ust. 2 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r. (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dyspozycja art. 73 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nakładająca na gminy obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne będące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, dotyczy również dróg zaliczonych w tej dacie do kategorii dróg lokalnych miejskich. 2) naruszenia prawa materialnego tj. art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, nie jest obligatoryjne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej; 3) naruszenia prawa materialnego tj. § 36 ust. 5 w zw. z ust. 1 i 2 pkt 2 praz § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 marca 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207. poz. 2109 ze zm.) poprzez uznani, ze wartość rynkowa gruntów zajętych pod drogi publiczne może być określona w oparciu o cenę nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe - jak gruntów o przeznaczeniu przeważającym w danej miejscowości, nie zaś gruntów podobnych o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1247/07 wydanym na rozprawie z wniosku pełnomocnika skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z wniosku Rady Miasta Legionowo o zbadanie zgodności 1) art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, 2) § 36 ust. 5 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z art. 2 i art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W dniu 19 maja 2009 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w powyższej sprawie opatrzonej sygn. akt K 47/07 (Dz.U. Nr 89, poz. 737) orzekając, że § 36 ust. 5 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest zgodny z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; oraz, że § 36 ust. 5 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 powyższego rozporządzenia nie jest niezgodny z art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie ze względu na zbędność wydania wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 czerwca 2009 r. podjął zawieszone postępowanie wywołane skargą kasacyjną Gminy Legionowo. W dniu 22 czerwca 2009 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo strony skarżącej o cofnięcie na podstawie art. 60 w zw. z art. 193 P.p.s.a. skargi kasacyjnej oraz umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca wskazała, iż wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt K 47/07 (Dz.U. Nr 89, poz. 737) czyni obecnie wniesioną skargę bezprzedmiotową. Ponadto wniesiono o zwrot na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 60 P.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednak sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Przepis ten ma zastosowanie do skarg kasacyjnych na mocy art. 193 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w niniejszej sprawie przesłanek niedopuszczalności cofnięcia skargi kasacyjnej. W związku z tym postępowanie wywołane wniesieniem skargi kasacyjnej należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, iż cofnięcie skargi kasacyjnej nastąpiło już po przeprowadzeniu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.