II OSK 700/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Alicja Plucińska - Filipowicz ( spr.) Sędziowie Barbara Adamiak Małgorzata Jaśkowska Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Ke 303/05 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi P. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2004 r. o odmowie nakazania F. K. rozbiórki niedokończonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami usytuowanego na działce nr 183 w P. przy pl. W. - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w zaskarżonym orzeczeniu podano, iż obiekt był realizowany na podstawie pozwolenia na budowę, a następnie postanowieniem z dnia 28 października 2002 r. wstrzymano prowadzenie robót w związku z wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29 grudnia 1999 r. Nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych po wydaniu powyższego postanowienia, brak więc podstaw do stosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie powołano w decyzji organu pierwszej instancji tego przepisu ani też art. 59 Prawa budowlanego, jednakże organ odwoławczy uznał, że pomimo ich nie przytoczenia, faktycznie organ orzekający przyjął brak określonych w nich przesłanek do orzeczenia o rozbiórce. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. S. domagając się unieważnienia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o rozbiórce obiektu ze względu na to, że jego budowa obciążyła konstrukcję budynku skarżącego wobec wsparcia na jego ścianie. Skarżący podkreślił, że orzeczono już o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę spornego budynku, zaś skargę na to rozstrzygnięcie wniósł zarówno skarżący jak i inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, iż skarga jest zasadna. Sąd stwierdził, że nie jest sporne w sprawie, że roboty budowlane były prowadzone na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, co do której w toku pozostawało postępowanie o stwierdzenie nieważności, jednakże uznał, że w świetle materiału zebranego w sprawie budzi istotne wątpliwości okoliczność, czy przedmiotowa budowa nie spowodowała zagrożenia dla konstrukcji budynku na działce sąsiedniej /skarżącego/. W związku z tym w ocenie Sądu, z uwzględnieniem art. 7 i 77 ( 1 kpa, należało w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić, czy sposób realizacji budynku inwestora, z uwagi na jego bezpośrednie usytuowanie przy budynku skarżącego, może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a nawet ewentualnie przeprowadzić w tym względzie dowód z opinii specjalisty. Zaskarżona decyzja jest według Sądu wadliwa również z tej przyczyny, że błędnie przyjęto, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nie chodzi przy tym o przesłanki do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w trybie art. 50, bo te w sprawie nie występują, gdyż inwestor nie prowadzi robót budowlanych, ale o niedostateczne zbadanie, czy istnieją przesłanki z art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji możliwości spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ i w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że mają one zastosowanie w niniejszej sprawie, skoro nie ma miejsca samowolne prowadzenie robót budowlanych, 2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 134 ( 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", polegające na przekroczeniu granic rozpoznania sprawy, bowiem przedmiotem postępowania w sprawie jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki a nie stan techniczny sąsiedniego budynku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, iż ponad wszelką wątpliwość ustalono w sprawie, że od momentu wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę inwestor nie prowadził robót budowlanych, nie zachodzą więc przesłanki do stosowania art. 51 Prawa budowlanego, jak to błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Organ badał w postępowaniu administracyjnym kwestie dotyczące bezpieczeństwa budynku skarżącego w związku z podnoszonymi przez niego zarzutami. Nie stwierdzono istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę jak też nie stwierdzono, ażeby roboty budowlane powodowały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Budynek skarżącego stoi na kilkusetletnich fundamentach i jego zły stan techniczny istniał już przed rozpoczęciem budowy przez F. K. i był wynikiem m. in. zmiany przez właściciela sposobu użytkowania - na sklep, z jednoczesną zmianą układu obciążeń /wyburzenie ścian wewnętrznych i wykonanie podciągu/. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł R. S. , pełnomocnik P. S., wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej i twierdząc, że jest ona niezasadna i nie poparta ustaleniami faktycznymi lecz stanowi próbę tuszowania nieprawidłowości. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym inwestor przedstawił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 marca 2006 roku oddalający jego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2005 roku o stwierdzeniu nieważności spornego między stronami pozwolenia na budowę. Pełnomocnik R. S. wyjaśnił, iż istotą żądania przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie było doprowadzenie budowy na sąsiedniej działce do stanu zgodnego z prawem, co nie musi być rozumiane wyłącznie jako nakazanie rozbiórki wykonanych robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarga kasacyjna Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuca: naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ w sytuacji, gdy inwestor nie dopuścił się samowoli, a także naruszenie przepisów postępowania /art. 134 ( 1 ppsa/ polegające na przekroczeniu granic rozpoznania sprawy, która dotyczy nakazu rozbiórki, a nie jak to przyjął Sąd pierwszej – stanu technicznego budynku. Jak to jednak wynika zarówno z materiału zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej jak i z przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego, przedmiotem sprawy administracyjnej było doprowadzenie na wniosek uprawnionego podmiotu, to jest właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora, budowy realizowanej wprawdzie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to jednak decyzja była kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym i ostatecznie została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, do stanu zgodnego z prawem. Stanowisko zatem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach co do tego, że w sprawie, której przedmiotem jest doprowadzenie do likwidacji stanu powstałego w wyniku usunięcia w postępowaniu nieważnościowym pozwolenia na budowę, mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, pomimo iż organ administracji nie stwierdził zaistnienia samowoli budowlanej, jest całkowicie zgodne z prawem w związku z tym, że postępowanie administracyjne jest prowadzone na wniosek strony (sąsiada) nie ma innej prawnej drogi wynikającej z przepisów Prawa budowlanego aniżeli ta właśnie, jaką wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w zaskarżonym wyroku. Przepis art. 51 przewiduje przy tym zarówno możliwość orzeczenia o rozbiórce obiektu w sytuacji, gdy po usunięciu w postępowaniu nieważnosciowym pozwolenia na budowę obiekt nie może być zalegalizowany, jak też wydanie innych rozstrzygnięć, a w tym zmierzających do legalizacji obiektu, lub też prowadzących do orzeczenia o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w odniesieniu do budowy, która jeszcze nie została zakończona /co ma miejsce w niniejszej sprawie/. Każde z tych rozstrzygnięć musi być poprzedzone szczegółowym wyjaśnieniem sprawy. Odrębną kwestią jest możliwości wystąpienia przez inwestora w trybie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego o pozwolenie na wznowienie budowy. Ta problematyka w niniejszej sprawie nie podlega rozważaniu w sytuacji, gdy postępowanie toczyło się z wniosku innej ze stron postępowania (sąsiada). Z tych przyczyn w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni prawa materialnego należy uznać za nieusprawiedliwiony. Nie można także podzielić słuszności zarzutu naruszenia prawa procesowego - art. 134 ( 1 ppsa, gdyż jak to przyznano w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, faktycznie przedmiotem postępowania administracyjnego było rozstrzygnięcie kwestii dotyczących doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu w stanie realizacji, po stwierdzeniu nieważności udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.