II OSK 693/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Barbara Adamiak ( spr.) Małgorzata Jaśkowska Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1018/05 w sprawie ze skargi J. K. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] sierpnia 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Gminy S. z [...] czerwca 2005 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie baru gastronomicznego o salę konsumpcyjną w granicy z działką o nr ewid. [...] położonej w S. przy ul. W. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na mocy art. 87 ust. 3 ustawy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. (w tym plan zagospodarowania miasta i gminy S.) utraciły moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. W razie braku planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 i 2), wymaga wydania decyzji administracyjnej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, inwestycja planowana na działce nr 30 przy ul. W. w S. spełnia wszystkie warunki wynikające z dyspozycji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – ul. W., istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, terenu inwestycji nie stanowią grunty rolne i leśne, a inwestycja jest zgodna z przepisami szczególnymi. Spełniony jest też warunek dobrego sąsiedztwa, gdyż nowa zabudowa powstaje jako kontynuacja dotychczasowej funkcji, o cechach architektonicznych i urbanistycznych nawiązujących do istniejącego sposobu zagospodarowania. O ile inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ ma obowiązek wydać decyzję pozytywną dla tego zamierzenia inwestycyjnego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, dotyczących zaciemnienia działki nr 31, organ wskazał, że projektowane usytuowanie obiektu jest jedynie wstępną propozycją jego realizacji. Okoliczności szczegółowe budowy planowanego budynku, jego forma architektoniczna i obrys na gruncie, a także usytuowanie do granic działek oraz innych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, będzie przedmiotem ustalenia w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W zakresie ochrony osób trzecich organ wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak jak w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. J. i D. K. wnieśli skargę do sądu administracyjnego zarzucając naruszenie art. 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1018/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta-Gminy S. z [...] czerwca 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że decyzje zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego gwarantujących stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a wyrażonych w art. 10 i 81 k.p.a. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza ich uzasadnione prawem chronione interesy. Skarżącym jako współwłaścicielom nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestorów przysługiwał przymiot strony tym bardziej, że inwestorzy wnieśli o wydanie decyzji dla rozbudowy obiektu w granicy z ich nieruchomością. Winni być zatem zawiadomieni o wszczęciu postępowania oraz o czynnościach w toku. Obowiązkowi temu organ uchybił. W sprawie bezspornym jest, że nieruchomość stanowiąca współwłasność inwestorów przylega bezpośrednio do pasa drogowego (ul. W. w S.), a w takim przypadku zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wyłącznie po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Do uzgodnienia ma zastosowanie tryb uregulowany w art. 106 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 106 k.p.a. obowiązuje zasada czynnego udziału strony oraz obowiązki wynikające z art. 81 k.p.a. W sprawie organ uchybił obowiązkowi zapewnienia czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. Odpis postanowienia uzgodnieniowego z 20 maja 2005 r. nie został doręczony skarżącym, co spowodowało, że strony nie mogły skorzystać z prawa do środków zaskarżenia. Sąd wskazał, że integralną częścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu stanowi załącznik graficzny w postaci mapy wykonanej w stosownej skali, zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji i wyznaczający jej położenie w terenie (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Burmistrz Miasta-Gminy S. stwierdził, że integralną część decyzji stanowi załącznik nr 1 – graficzny, którym jest mapa sporządzona w skali 1:5000. Na mapie tej wrysowany został obiekt stanowiący planowaną inwestycję granicy z działką stanowiącą współwłasność skarżących. Skoro organ uznał tak wykonaną mapę za integralną część wydanej decyzji, to nie ulega wątpliwości, że takie usytuowanie obiektu nie pozostaje bez wpływu na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W takim zaś przypadku – jak już powyżej wskazano – organ winien umożliwić skarżącym udział w każdym stadium prowadzonego postępowania i ze szczególną starannością rozważyć ich interes prawny jako strony tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wskazania normy prawa materialnego, którą organ naruszył, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu błędnego założenia, że wadliwość postępowania uzgodnieniowego skutkuje wadliwością postępowania głównego, 3) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, 2) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wywiedzione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku w oparciu o przepisy art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), Sąd wywiódł obowiązek organów orzekających rozważenia ze szczególną starannością interesu prawnego stron postępowania, a zatem nie tylko inwestora ale i współwłaścicieli sąsiedniej działki. Zarzut zatem naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wskazania norm prawa materialnego, który organ naruszył, jest nieusprawiedliwiony. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest również nieusprawiedliwiony. Naruszenie procedury współdziałania organów administracji publicznej w procesie wydania decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa procesowego, które jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (a w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawą uwzględnienia skargi i w następstwie uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naruszenie przepisów procedury współdziałania przez naruszenie prawa strony do czynnego udziału w konsekwencji jest naruszeniem, które należy kwalifikować do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przyznane stronie prawo zażalenia od postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie prawa skargi do sądu, pozostawia otwartą kwestię mocy prawnej postanowienia o współdziałaniu. Daje zatem podstawę do oceny, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyroku zawarte są wskazania do dalszego postępowania, co do stosowania przepisów prawa materialnego i usunięcia uchybień postępowania. Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.