V SA/Wa 552/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Bożek, Sędzia WSA Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA Joanna Zabłocka, , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi Gmina K. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] Prezes Urzędu Zamówień Publicznych po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy K., wyraził zgodę na zawarcie umowy na zadanie pod nazwą "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w ul. L. i ul. G. w K.", przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. Przedstawił, wynikające z art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 ze zm.), przesłanki wyrażenia takiej zgody oraz argumentację zamawiającego, przemawiającą za uwzględnieniem jego wniosku. Wyjaśnił, że w przetargu nieograniczonym, w dniu [...] listopada 2004 r. wybrana została "B.." Sp. z o.o. GmbH w Z., a w dniu [...] grudnia 2004 r. wpłynął protest J. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą J. w M. odrzucony w dniu [...].12.2004r. przez zamawiającego. Prezes Urzędu wyraził pogląd, że w niniejszej sprawie, gdy zamawiający żądał w specyfikacji istotnych warunków zamówienia podania ceny ryczałtowej, zarzuty protestu i odwołania należy uznać za niezasadne. J. T. złożył wniosek z dnia [...] stycznia 2005 r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Jako jego podstawę prawną wskazał art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz w zw. z art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 81 i art. 109 § 1 k.p.a., a także art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 182 ust. 3 p.z.p. Jego zdaniem decyzję tę podjęto z rażącym naruszeniem prawa i pozbawiona była ona podstaw materialnoprawnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdził, że z istoty postępowania o zatwierdzenie wyboru trybu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wynika, iż jego stronami są zamawiający oraz Prezes Urzędu. Tym samym nie jest możliwe ubieganie się o wydanie decyzji przez podmiot nie będący zamawiającym. Jego zdaniem w przypadku potencjalnego wykonawcy można mówić wyłącznie o interesie faktycznym w uzyskaniu zamówienia. W jego ocenie o charakterze strony nie może decydować jedynie sama wola i przekonanie osoby zainteresowanej, ponieważ wykazanie istnienia interesu prawnego jest tu obligatoryjne. Musi to być interes konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Prezes Urzędu stwierdził, że stroną jest osoba, która na podstawie obowiązującego prawa może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści lub może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże po skonkretyzowaniu ich w decyzji przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Natomiast zainteresowanie skarżącego zamówieniem w zakresie budowy sieci kanalizacji sanitarnej nie przesądza o tym, że służy mu przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie wyboru trybu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Skarżący J. T. w dniu [...] lutego 2005r., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak podstaw do umorzenia postępowania oraz merytoryczne rozpatrzenie jego wniosku. Podniósł, że w decyzji jako podlegający rozpoznaniu wskazano jego wniosek rozstrzygnięty już inną decyzją. Stwierdził też, iż przedmiotem niniejszej sprawy nie był, wbrew twierdzeniom Prezesa Urzędu wybór trybu postępowania, ponieważ ten nastąpił (przetarg nieograniczony) i w tym zakresie nie zgłoszono zastrzeżeń. Przedmiotem zaskarżonej decyzji był wybór wykonawcy (art. 182 ust. 3 p.z.p.). Faktycznie rozstrzygała ona bowiem przetarg, co uznał również Zespół Arbitrów w wyroku z dnia [...] stycznia 2005 r. Skarżący J. T. wskazał art. 66 § 1 k.c. określający skutki złożenia oferty. Faktyczny wybór oferty nie zmienia tego, że oferent który powinien być wybrany ma interes prawny w ustaleniu, że jego oferta powinna być wybrana. Przedstawił również argumentację o naruszeniu zasady równości procesowej stron. Wywiódł, że Prezes Urzędu nie ma prawa nadawać lub odmawiać oferentowi przymiotu strony na podstawie swojego przeświadczenia co do tego, czy dana oferta jest właściwą, dopóki kwestia ta nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięta. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] Prezes Urzędu Zamówień Publicznych utrzymał w mocy "decyzję Nr [...] z dnia [...].02.2005 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy..." przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu, a postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. sprostował pouczenie wskazując, iż służy na nią skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem zaś z [...] lipca 2005 r. sprostował oczywistą omyłkę poprzez wskazanie, iż utrzymuje ona w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...]. Ponadto decyzją z dnia [...] maja 2005r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].01.2005r., o nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczonej w decyzji z dnia [...].12.2004r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy na zadanie pn. "budowa sieci kanalizacji sanitarnej w ul. L. i ul. G. w K., przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. W uzasadnieniu powyższej decyzji z dnia [...] maja 2005r., o nr [...] Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wyjaśnił, że strony postępowania o udzielenie zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu zostały określone w ten sam sposób, co w przypadku zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia. Zgodnie z art. 182 ust 3 p.z.p. są nimi zamawiający oraz Prezes Urzędu Zamówień Publicznych. Definicję pojęcia zamawiającego ustawodawca zawarł w art. 2 pkt 12 p.z.p. i jest nim osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna zobowiązana do stosowania ustawy. Zdaniem Prezesa Urzędu zakresem jego zastosowania objęte są jedynie sytuacje, w których zobowiązanie do stosowania procedur zamówień publicznych wynika z przepisów prawa. Ustawa nie przyznaje więc uczestnikowi postępowania przymiotu strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na zawarcie umowy przez prawomocnym rozstrzygnięciem protestu. Po rozpatrzeniu skargi J. T. – J. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006r., o stgn. Akt IIISA/Wa 2279/05 m.in. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...].05.2005r., o nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezes Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] lutego 2005r. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006r., o sygn. akt IIISA/Wa 2280/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...].05.2005r., o nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].01.2005r. W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję z dnia [...].05.2006r., ustosunkował się ponadto do wyroku z dnia [...] stycznia 2005 r. Zespołu Arbitrów (stgn. akt [...]) uznając, iż zasadnym będzie uwzględnienie odwołania bez nakazania wykonania jakichkolwiek dalszych czynności. Powołał się przy tym na art. 191 ust. 2 p.z.p., przyznający mu prawo, a nie obowiązek nakazania dokonania lub powtórzenia czynności zamawiającego lub jej unieważnienia. Zdaniem Sądu decyzja Prezesa Urzędu wyrażająca zgodę na zawarcie przez Gminę K. umowy z wybranym wykonawcą przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu skarżącego miała bezpośredni wpływ na treść wyroku Zespołu Arbitrów. Aczkolwiek odwołanie uznane zostało za zasadne, skarżący nie uzyskał rozstrzygnięcia umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie przez zamawiającego prawidłowo złożonego przezeń protestu. W ocenie Sądu była to okoliczność istotna z punktu widzenia oceny możliwości uznania skarżącego, bez wątpienia uczestnika postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, za stronę postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na wniosek zamawiającego – Gminy K.. Decyzja natomiast, o której stwierdzenie nieważności wnosił skarżący, wydana została na podstawie art. 182 ust. 3 p.z.p. W przepisie tym przewidziano wyjątek od wynikającej z art. 182 ust. 1 p.z.p. zasady oczekiwania z zawarciem umowy do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia protestu. W ocenie Sądu z przedstawionych wyżej unormowań wynika, że postępowanie prowadzone przez Prezesa Urzędu w przedmiocie zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu nie może być traktowane jako odrębne od postępowania w przedmiocie samego zamówienia publicznego. Aczkolwiek to ostatnie postępowanie prowadzone jest przez zamawiającego, to prawo zamówień publicznych przyznaje Prezesowi Urzędu uprawnienia, których rezultatem jest wpływ na to postępowanie. Dotyczy to między innymi możliwości zatwierdzania wyboru trybu zamówienia, wyrażania zgody na odstąpienie od żądania wniesienia zabezpieczenia i właśnie wyrażenia zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. Okoliczność tę należało uznać za istotną dla oceny, czy uczestnik postępowania o udzielenie zamówienia (wykonawca) może być uznany za stronę postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu na wniosek zamawiającego. Zdaniem Sądu pozycję skarżącego należało ocenić poprzez wpływ podjętej w tym postępowaniu decyzji na jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa zamówień publicznych. Jego interes prawny wyrażał się nie w uzyskaniu rozstrzygnięcia, a w ochronie - poprzez możliwość zaskarżenia tego rozstrzygnięcia – przysługującego mu prawa do kwestionowania wyników postępowania o zamówienie publiczne. Przedmiotowa decyzja miała więc bezpośredni i realny wpływ na prawa skarżącego zagwarantowane mu przepisami prawa zamówień publicznych jako uczestnikowi postępowania o zamówienie publiczne. Zdaniem Sądu w świetle powyższego Skarżącego należało uznać za stronę, w rozumieniu art. 28 k.p.a., postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie przez Gminę K. umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem jego protestu. Mógł on w związku z tym domagać się stwierdzenia nieważności decyzji, jaka zapadła w tym postępowaniu. Reasumując Sąd wskazał, iż sprawę wszczętą wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezes Urzędu winien ją ponownie rozpoznać z uwzględnieniem statusu skarżącego jako strony postępowania, a także znanej Sądowi z urzędu okoliczności, że wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r., w sprawie o sygn.akt III SA/Wa 2280/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji rozstrzygających wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, której stwierdzenia nieważności domagał się w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, ponownie rozpatrując sprawę Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z dnia [...] października 2006r., o nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.] oraz art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. - Prawo zamówień publicznych [Dz.U. z 2006r. Nr 164, poz. 1163] w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2006r., o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych [Dz.U.Nr 79, poz. 551, Nr 106, poz. 719] uchylił decyzję z dnia [...].12.2004r., o nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy na zadanie pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w ul. L. i ul. G. w K.", przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu oraz umorzył postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy na zadanie pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w ul. L. i ul. G. w K.", przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. W uzasadnieniu decyzji mając na uwadze wytyczne Sądu określone w wyroku wskazał, iż decyzja Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] grudnia 2004r., o nr [...] podlega uchyleniu z tego powodu, że została wydana po przeprowadzeniu postępowania, w którym skarżący będący stroną, bez swej winy nie brał udziału. Powołując przepis art. 182 ust. 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych stwierdzono, że Prezes Urzędu jest uprawniony do wyrażenia zgody na zawarcie umowy wyłącznie przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. Zdaniem Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wartość przedmiotu zamówienia wskazuje, iż ostateczne rozstrzygnięcie protestu następuje w dniu wydania wyroku przez Zespół Arbitrów, a protest wykonawcy – J. T. w przedmiotowej sprawie został uwzględniony wyrokiem Zespołu Arbitrów z dnia [...] stycznia 2005r. i od tego dnia Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej wyrażającej zgodę na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu, gdyż został on już prawomocnie rozstrzygnięty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca Gmina K. – reprezentowana przez wójta M. K. - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] października 2006r., w części uchylającej własna decyzję nr [...] z dnia [...].12.2004r. W uzasadnieniu skargi wskazała, że uchylona decyzja została uprzednio wyeliminowana z obrotu prawnego przez fakt rozstrzygnięcia protestu w dniu [...] stycznia 2005r., wyrokiem Zespołu Arbitrów. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto wskazał, że decyzja administracyjna może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jedynie przez jej weryfikację na drodze administracyjnej lub sądowej. W niniejszej sprawie wyeliminowanie decyzji z dnia [...] grudnia 2004r., nastąpiło poprzez jej uchylenie zaskarżoną decyzją, a ostateczne rozstrzygnięcie protestu nastąpiło z chwilą wydania wyroku przez Zespół Arbitrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, iż decyzja Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] października 2006 r. jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, a zarazem podzielić pogląd Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych zawarty w odpowiedzi na skargę, że decyzja z dnia [...] grudnia 2004r., nie została wyeliminowana z obrotu na skutek rozstrzygnięcia protestu wyrokiem Zespołu Arbitrów. Przepis art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.]. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia o sentencji wymienionej w komentowanym przepisie, m.in. w ust. 2 zawarta jest możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 154 k.p.a. stanowi natomiast, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego może służyć również art. 145 i 156 k.p.a. z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanek powodujących wznowienie postępowania w sprawie lub stwierdzających nieważność decyzji. Przytoczone powyżej przez Sąd przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią (poza kontrolą sądowo-administracyjną) jedyną podstawę prawną umożliwiającą weryfikację decyzji administracyjnych. W związku z powyższym należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie wyeliminowanie decyzji z dnia [...] grudnia 2004r., nastąpiło dopiero poprzez wydanie decyzji z dnia [...] października 2006r., uchylającej decyzję z dnia [...] grudnia 2004r. Niewłaściwie zatem skarżąca przyjęła, że cyt: "uchylona decyzja została uprzednio wyeliminowana z obrotu prawnego przez fakt rozstrzygnięcia protestu w dniu [...] stycznia 2005r. wyrokiem Zespołu Arbitrów", bowiem żaden przepis prawa nie uzasadnia poglądu, iż wydanie wyroku Zespołu Arbitrów eliminuje z obrotu prawnego decyzję w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] października 2006r., o nr [...] jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.