II GSK 401/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 25/07 w sprawie ze skargi K. U. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. U., wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 25/07 uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia [...] września 2006 r. nr [...], którą odmówiono K. U. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: K. U. złożył w dniu [...] marca 2005 r. wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. We wniosku podał następujące działki ewidencyjne: w obrębie ewidencyjnym T. działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni ewidencyjnej 0,15 ha i powierzchni działki ewidencyjnej użytkowanej rolniczo 0,11 ha będącej przedmiotem użytkowania wieczystego oraz położone w obrębie ewidencyjnym M. działki nr [...] o powierzchni ewidencyjnej 2,7625 ha w tym powierzchnia użytkowana rolniczo 2,28 ha, działkę nr [...] o powierzchni ewidencyjnej 1,4763 ha w tym powierzchnia użytkowana rolniczo 0,41 ha będące przedmiotem dzierżawy (umowa dzierżawy została zawarta w dniu [...] lutego 2004 r. na czas nieokreślony). K. U. w dniu [...] maja 2005 r. dokonał zmiany wniosku i podał dodatkowo następujące działki położone w gminie L. nr [...] o powierzchni ewidencyjnej 0,31 ha i takiej samej powierzchni użytkowanej rolniczo, nr [...] o powierzchni ewidencyjnej 0,28 ha i takiej samej powierzchni użytkowanej rolniczo, nr [...] o powierzchni ewidencyjnej 0,43 ha w tym użytkowanej rolniczo 0,27 ha oraz nr [...] o powierzchni ewidencyjnej 0,20 ha stanowiącej siedlisko. Organ I instancji odmówił wnioskodawcy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego decyzją z dnia [...] września 2006 r. Utrzymując w mocy powyższą decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wskazał, iż podstawą prawną, na której organ I instancji oparł swą decyzję, jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.). Zdaniem organu w niniejszej sprawie przesłanką do wydania decyzji negatywnej jest niespełnienie kryterium wielkości gospodarstwa rolnego, którego definicja zawarta jest w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej: PROW), opracowanym zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Zgodnie z PROW gospodarstwo rolne to gospodarstwo o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych. Nadto stwierdzono, że w niniejszej sprawie kluczowe jest stwierdzenie "stanowiącym przedmiot odrębnej własności" (§ 3 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r.), bowiem przedstawienie przez stronę dowodów na posiadanie i użytkowanie gruntów stanowiących przedmiot umowy dzierżawy nie jest spełnieniem warunku, o którym traktuje rozporządzenie. Uznając za zasadną skargę w niniejszej sprawie, Sąd I instancji podał, że podstawowym przedmiotem sporu jest ustalenie, czy z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych mogą korzystać tylko te osoby fizyczne, które są właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych, czy też kryterium powierzchni nie ma prawnego znaczenia. Sąd wskazał, iż art. 33b rozdziału IXa zmienionego Traktatem Akcesyjnym Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z EFOGR (Dz. Urz. WE Nr L 160 z 26.06.1999 r., str. 80, polska wersja językowa – Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne – Rozdział 3, Tom 25, str. 391), zawiera następującą definicję gospodarstwa niskotowarowego: "dla celów niniejszego artykułu pojęcie "gospodarstwa niskotowarowego" oznacza gospodarstwa produkujące głównie na własne potrzeby, ale również sprzedające część swojej produkcji". Nadto Sąd I instancji podał, że w Polsce zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Przepis art. 2 ust. 1 ustawy określa zasady opracowania projektu planu rozwoju obszarów wiejskich przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z art. 2 ust. 2 projekt planu zatwierdza Rada Ministrów, a po przyjęciu planu przez Komisję Europejską: Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na działania objęte planem mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską, a minister właściwy do spraw rozwoju wsi ogłasza plan w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim. W oparciu o wskazaną delegację ustawową zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z nim jedną z przesłanek jaką musi spełniać producent rolny będący osobą fizyczną aby otrzymać płatność dla gospodarstwa niskotowarowego, jest prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW(ESU) i nie więcej niż 4 EJW(ESU) w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych. Sąd podał, że powołane rozporządzenie nie zawiera innej definicji gospodarstwa rolnego, nie wprowadza kryterium wielkości powierzchni, ani nie odsyła do stosowania definicji gospodarstwa rolnego z innego aktu prawnego. Nadto Sąd I instancji wskazał, że także ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego. Definicja gospodarstwa rolnego zawarta jest w rozdziale 9 w pkt 9.2.2. Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (M. P. z 2004 r. Nr 56, poz. 958). Zgodnie z jej treścią, gospodarstwo rolne, to gospodarstwo o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zagadnieniem pierwszoplanowym wymagającym rozstrzygnięcia jest ustalenie charakteru prawnego PROW i odpowiedź na pytanie, czy Plan może być źródłem prawa. W ocenie Sądu I instancji PROW, którego projekt zatwierdza Rada Ministrów w formie uchwały stanowi źródło prawa wewnętrznego, tym samym nie można z treści samego planu wywodzić konieczności spełnienia określonych przesłanek i w oparciu o postanowienia planu rozstrzygać w formie decyzji administracyjnej. Adresatem planu jest przede wszystkim Rada Ministrów, która wydając rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem powinna kierować się treścią planu, tak, aby wydane rozporządzenia zapewniały prawidłową jego realizację. Dopiero rozporządzenie Rady Ministrów, które jest zewnętrznym źródłem prawa może stanowić podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej. Sąd podał, że w rozpoznawanej sprawie podstawą prawną wydania decyzji jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Rozporządzenie to określając przesłanki uzyskania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych nie wprowadziło definicji gospodarstwa rolnego opartej o kryterium powierzchni użytków rolnych, natomiast wprowadziło definicję gospodarstwa opartą o wielkość ekonomiczną co najmniej 2 EJW(ESU) i nie więcej niż 4 EJW(ESU), zgodnie z postanowieniami planu. Nadto zarówno ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej zawierająca delegację ustawową do wydania przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów, jak i art. 33b Rozporządzenia Rady WE/1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich dotyczący wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych nie zawierają definicji gospodarstwa rolnego niskotowarowego opartej o kryterium powierzchni użytków rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż z uwagi na charakter prawny PROW przyjęcie przez organy administracyjne, że pomoc finansowa dla gospodarstw niskotowarowych dotyczy tylko tych gospodarstw rolnych, które spełniają kryterium powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych, nie znajduje uzasadnienia. W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – tj. pkt 9.2.2 w rozdziale 9 (dotyczy definicji gospodarstwa rolnego) Planu Rozwoju Obszarów jedynie źródłem prawa wewnętrznego i nie można w oparciu o jego postanowienia rozstrzygać w formie decyzji administracyjnej, 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – tj. art. 249 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), dalej: TWE – wskutek jego nieuwzględnienia, poprzez przyjęcie, że decyzja Komisji Europejskiej jest bez znaczenia w przedmiotowej sprawie, 3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 10 TWE – wskutek jego niezastosowania, poprzez ustalenie, że przyjęcie Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich przez Komisję Europejską, nie odnosi skutków wynikających z zasady lojalności i szczerej współpracy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że PROW został zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej z dnia 6 września 2004 r. Zgodnie ze wskazanym w zarzutach art. 249 TWE, decyzje wiążą w całości adresatów, do których są skierowane. W tym stanie rzeczy, zdaniem strony skarżącej, zatwierdzenie PROW na mocy decyzji Komisji Europejskiej powoduje skutek w postaci związania treścią tego dokumentu państwa członkowskiego, którego dotyczy. Strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji pominięcie treści art. 10 TWE, który zawiera zasadę lojalności i szczerej współpracy. Zgodnie z ostatnią wymienioną zasadą, to na państwach członkowskich spoczywa obowiązek powstrzymywania się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów TWE. Z zasady lojalności wynika obowiązek stosowania prawa wspólnotowego w prawie krajowym, przestrzegania prymatu prawa wspólnotowego wobec krajowego, zakaz stanowienia prawa sprzecznego z przepisami prawa wspólnotowego, obowiązek eliminacji z prawa krajowego przepisów sprzecznych z prawem wspólnotowym oraz odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa wspólnotowego. W tej sytuacji, zdaniem organu, rzetelne działanie w zakresie podejmowanych decyzji znalazło odzwierciedlenie w uchylonej decyzji. Wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych było w pełni uzasadnione, bowiem kryterium powierzchni 1 ha ma swoje umocowanie w PROW i z wyżej przywołanych względów powinno mieć zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732). Odnosząc się kolejno do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, na początku trzeba stwierdzić, iż Sąd I instancji nie prezentował stanowiska, iż PROW nie ma przymiotu źródła prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. podniósł, iż PROW nie może być zaliczany do źródeł prawa "zewnętrznego" − powszechnie obowiązującego w ujęciu art. 87 Konstytucji, mogącego stanowić podstawę do wydawania decyzji administracyjnej. Stanowi on bowiem, jak stwierdził Sąd I instancji, tylko źródło "prawa wewnętrznego" w ujęciu art. 93 Konstytucji RP, biorąc pod uwagę formę w jakiej wszedł on do porządku prawnego RP. Tej tezy Sądu I instancji skarga kasacyjna w istocie nie kwestionuje, co sprawia, iż nie mogła ona stać się przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie ma podstaw, by zajmować się przy rozpoznawaniu sprawy problematyką trafności wypowiedzi Sądu I instancji na tle art. 87 i art. 93 Konstytucji RP. Aczkolwiek w treści pierwszego z zarzutów podważane jest stanowisko Sądu I instancji w przedmiocie uznania PROW za "źródło prawa wewnętrznego", jednakże brak argumentacji, poza powołaniem się na skutki decyzji Komisji Europejskiej zatwierdzającej PROW, zwalczającej pogląd Sądu I instancji dotyczący usytuowania uchwały Rady Ministrów zatwierdzającej PROW na wcześniejszym etapie, w hierarchii źródeł prawa. Skarga kasacyjna zarzucała Sądowi I instancji ograniczenie się do zajęcia stanowiska przez "pryzmat art. 87 Konstytucji RP", a "determinujące" dla wyniku sprawy winno być (według Agencji) spojrzenie na walor PROW jako źródła prawa z racji jego zatwierdzenia decyzją Komisji Europejskiej. Ta kwestia (jej ocena) ma zatem kluczowe znaczenie w sprawie. Na niej bowiem zbudowano zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty i w jej kontekście przeprowadzono wywody w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że Sąd I instancji nie dostrzegł faktu zatwierdzania PROW decyzją Komisji Europejskiej. Fakt ten nie został jednak potraktowany w zaskarżonym wyroku jako mogący determinować wynik sprawy. Brak wyodrębnienia w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku rozważań nakierowanych na wykazanie przyczyny zaniechania traktowania wskazanej okoliczności (zatwierdzenia przez Komisję Europejską), jako mającej znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (waloru PROW jako dopuszczalnej podstawy wydania w sprawie decyzji administracyjnej w stosunku do K. U.), mógł być ewentualnie podnoszony - ale jako uchybienie procesowe na tle art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to zarzutu jednak skarga kasacyjna nie zawiera. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są trafne zarzuty skargi kasacyjnej zasadzające się na twierdzeniu, iż z racji zatwierdzenia PROW decyzją Komisji Europejskiej wynikała konieczność traktowania zapisów tego planu jako podstawy materialnoprawnej wydania w sprawie decyzji administracyjnej adresowanej do K. U. Zgodnie bowiem z art. 249 zd. IV TWE, decyzja wiąże w całości adresatów, do których jest kierowana. Nie jest sporne w sprawie, że decyzja Komisji Europejskiej z dnia 6 września 2004 r. zatwierdzająca PROW, skierowana została wyłącznie do Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa, a nie jej obywateli. Nie można zatem przyjąć, że decyzja ta wiązała i mogła być stosowana w kraju bezpośrednio, tak jak np. ma to miejsce w przypadku rozporządzenia (vide: art. 249 zd. II TWE). Rzeczą Państwa − w wyniku wydania omawianej decyzji − było natomiast zadbanie o przeniesienie w stosownej formie konsekwencji wiążącej je decyzji do krajowego porządku prawnego (z uwzględnieniem obowiązującego w nim konstytucyjnego rodzaju źródeł prawa powszechnie obowiązującego) tak, aby uregulowania PROW mogły być traktowane, jako podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w stosunku do jego obywateli. Wskazana decyzja Komisji Europejskiej pozostawiała w tym zakresie możność działania przez Państwo. Nie było przeszkód, aby prawodawca definicję gospodarstwa rolnego zawartą w pkt 9.2.2. PROW, (jeżeli miałaby się ona rzeczywiście odnosić również do działania w zakresie wspierania gospodarstw niskotowarowych, co skądinąd nie jest jasne zważywszy treść szczegółowej regulacji dotyczącej takich gospodarstw) przeniósł np. do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., skoro jego § 3 normuje właśnie przesłanki uzależniające dokonanie konkretnego rodzaju płatności producentowi rolnemu od cech jego gospodarstwa rolnego. Należy wyraźnie zaznaczyć, że PROW przez sam fakt zatwierdzenia decyzją Komisji Europejskiej nie stał się aktem prawa wspólnotowego, w związku z tym do analizy jego skutków stosować należało w pełni kryteria wynikające z polskiego porządku konstytucyjnego, zwłaszcza co do oceny pod kątem zakwalifikowania go do źródła prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę wydawania decyzji administracyjnej. Skarga kasacyjna nie przedstawiła krytyki wypowiedzi zawartych w wyroku Sądu I instancji w świetle tych kryteriów, koncentrując się na podnoszeniu znaczenia wydania decyzji Komisji Europejskiej z dnia 6 września 2004 r. Zważyć też trzeba, że powołany w skardze kasacyjnej art. 10 TWE nie może być wykorzystywany jako usprawiedliwienie dla Państwa w zaniechaniu dokonywania we właściwej formie przeniesienia skutków wydanej w stosunku do niego decyzji Komisji Europejskiej do krajowego porządku prawnego. Z przepisu tego wynika bowiem w szczególności, że Państwa Członkowskie podejmują wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z niniejszego Traktatu lub z działań instytucji Wspólnoty. Ze sformułowania "właściwe" wnosić można, że to rolą Państwa jest też dobranie takiej formy działania, aby urzeczywistnienie celu określonego w tym przepisie było możliwe. Art. 10 TWE nie jest zatem wbrew intencji skargi kasacyjnej argumentem przemawiającym za jej uwzględnieniem. Przepis ten nie może bowiem legitymizować decyzji, dla których nie stworzono w istocie właściwej podstawy prawnej do orzekania w postępowaniu administracyjnym. Marginalnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 10 TWE nie jest przepisem postępowania, jak to określono w skardze kasacyjnej. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.