II SA/Go 547/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Modzelewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi A.G. na działania, bezczynność Wójta Gminy i Rady Gminy w przedmiocie kosztów przyłączy do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej I. oddala skargę II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., na rzecz adwokata B.P.-M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Dnia [...] stycznia 2003 r. skarżący A.G. zawarł z Gminą umowę nr [...] w przedmiocie wykonania przyłącza wodociągowego. Dnia [...] maja 2005 r. został wniesiony pozew do Sądu Rejonowego przez Gminę przeciwko A.G. o zapłatę należności wynikającej z powyższej umowy. W trakcie postępowania sądowego doszło do zawarcia w tym przedmiocie ugody pozasądowej pomiędzy Gminą a A.G., w wyniku której powód cofnął pozew, na co wyraził zgodę pozwany. W konsekwencji, Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. sygn. akt: VI C 20/05 umorzył postępowanie. A.G. w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. skierowanym do Wójta Gminy wezwał do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając, iż nie było podstawy prawnej do zawarcia umowy w przedmiocie wykonania przyłącza wodociągowego w postaci uchwały Rady Gminy, decyzji Wójta czy regulaminu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wójt Gminy w odpowiedzi na powyższe wezwanie poinformował A.G., iż nie zgadza się z jego żądaniem. Wójt Gminy wskazał, że poruszona w wezwaniu problematyka była wielokrotnie wyjaśniana, w tym także w postępowaniu przed Sądem Rejonowym. A.G. w dniu [...] sierpnia 2006 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Wójta Gminy i Rady Gminy. Skarżący w złożonej skardze i jej uzupełnieniu zakwestionował umowę zawartą z Gminą w sprawie wykonania przyłącza wodociągowego, podnosząc, iż nie było podstaw prawnych do jej zawarcia z uwagi na brak stosownej uchwały Rady Gminy, decyzji Wójta czy regulaminu wprowadzającego obowiązek zawierania umów (k. 41 akt). W odpowiedzi na skargę i jej uzupełnieniu organ podniósł, iż podstawą prawną do zawarcia umowy ze skarżącym w przedmiocie wykonania przyłącza wodociągowego stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858). Organ poinformował, że w okresie, w którym zawarto przedmiotową umowę, Rada Gminy nie podjęła uchwały w przedmiocie zasad udziału w kosztach budowy wodociągu i przyłączy mieszkańców gminy oraz regulaminu dotyczącego warunków przyłączania do sieci. Organ wskazał, iż nie podjął uchwały w sprawie partycypowania mieszkańców w kosztach budowy sieci wodnej, ponieważ byłoby to sprzeczne art. 84 Konstytucji RP, brak bowiem ustawowego upoważnienia do obciążania takimi kosztami mieszkańców. Dlatego też została zawarta umowa cywilnoprawna między Wójtem Gminy a A.G. i innymi mieszkańcami gminy. W konsekwencji organ wniósł o odrzucenie skargi bądź jej oddalenie. W trakcie postępowania sądowego organ poinformował, iż Rada Gminy w dniu [...] marca 2006 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu dostarczenia wody i doprowadzenia ścieków na terenie Gminy (k. 116 akt). . W trakcie rozprawy w dniu 9 maja 2007 r. pełnomocnik z urzędu A.G., adwokat B.P.-M. sprecyzowała skargę, wnosząc o stwierdzenie obowiązku uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków. Pełnomocnik wskazała, że w momencie zawierania umów, takiego regulaminu nie było. Jednocześnie oświadczyła, że do tego sprowadza się cała treść skargi i ostateczne żądanie skarżącego. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Analiza skargi A.G. prowadzi do wniosku, iż została wniesiona w trybie art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) który stanowi: Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zgodnie z art. 101 ust. 1 cyt. ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W tym miejscu należy wskazać, iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przeważający w orzecznictwie i nauce prawa pogląd, iż skarga na bezczynność organów gminy może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały w określonej sprawie (zob. W.Kisiel, w: Komentarz do ustawy i samorządzie gminnym pod red. P.Chmielnickiego. Warszawa 2006, s. 695). Wymaga także podkreślenia, iż treść skargi sporządzonej osobiście przez skarżącego jest niejasna odnośnie przedmiotu zaskarżenia. Pełnomocnik A.G. podczas rozprawy sądowej wyjaśniła jednak, iż skarga sprowadza się do tego, że w momencie zawierania przez skarżącego umowy ([...] stycznia 2003 r.) w przedmiocie wykonania przyłącza wodociągowego nie został uchwalony na terenie gminy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uprawniony jest zatem wniosek, iż skarżący zarzuca bezczynność organów gminy odnośnie niepodjęcia uchwały w wskazanym powyżej zakresie. Dlatego też wniesiona skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Niezależnie od powyższego określenia przedmiotu skargi, Sąd w oparciu o art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) odniósł się również do innego zarzutu, który można odczytać ze skargi, o czym będzie mowa poniżej. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi w sprawie bezczynności Rady Gminy w sprawie nieuchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków w momencie zawarcia przez skarżącego umowy o wykonanie przyłącza wodociągowego, należy odnieść się do przepisów prawa materialnego regulujących to zagadnienie, tj. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 – dalej zwanej u.z.z.w.). Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w., realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Ustawodawca ustanawiając zasady budowy przyłączy do sieci, podobnie jak w przypadku regulacji dotyczącej zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków posłużył się metodą cywilnoprawną, czyli umową. Z tych względów należy uznać za zgodne z prawem działanie Gminy, polegające na zawarciu ze skarżącym umowy w przedmiocie budowy przyłącza wodociągowego. Z uwagi na przedmiot skargi, istotne znaczenie ma treść art. 19 u.z.z.w. zgodnie z którym: Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: - szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, - warunki przyłączania do sieci (ust. 2 pkt 2 i 4). Zgodnie z art. 32 ust. 3 przepisu przejściowego u.z.z.w., w terminie 9 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy rada gminy jest obowiązana do uchwalenia regulaminu, o którym mowa w art. 19 ust. 1. U.z.z.w. weszła w życie sześć miesięcy od dnia ogłoszenia (art. 34 u.z.z.w.), tj. dnia 14 stycznia 2002 r., a zatem termin do uchwalenia przez Radę Gminy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków upłynął 14 kwietnia 2002 r. Treść przepisu art. 32 ust. 3 u.z.z.w. nie pozostawia najmniejszych wątpliwości co do tego, że ustawodawca udzielił kompetencji radzie gminy, a jednocześnie nałożył nań obowiązek uchwalenia regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Rada Gminy spełniła obowiązek nałożony przytoczonym przepisem ustawowym, dopiero w dniu 1 marca 2006 r. (uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Rady Gminy w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy). Oznacza to jednak, że już w chwili wniesienia przez A.G. skargi do sądu administracyjnego, nie zachodziła bezczynność organu. W tej sytuacji zdaniem Sądu, nie można mówić o bezczynności Rady Gminy. W konsekwencji, skoro nie zachodzą przesłanki pozwalające stwierdzić, że organ administracji publicznej pozostaje w stanie bezczynności, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić. Należy podkreślić, że w świetle art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów p.p.s.a. brak jest podstawy prawnej do samego stwierdzenia przez sąd obowiązku uchwalenia określonego aktu, o co ostatecznie wnosił pełnomocnik skarżącego. W konsekwencji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarga nie mogła być uwzględniona. Jednocześnie odnosząc się do argumentacji A.G. należy podkreślić, iż wyłączną podstawą prawną do zawarcia umowy o budowę przyłącza wodociągowego stanowił art. 15 ust. 2 u.z.z.w. i zgodne oświadczenia woli stron kontraktu. Nieuchwalenie przez Radę Gminy w tym okresie regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nie miało jakiegokolwiek znaczenia w kontekście ważności (podstawy prawnej - causy) zawartej umowy, która podlegała ocenie w świetle przepisów kodeksu cywilnego. Jak wskazano powyżej z treści skargi można wyprowadzić wniosek, iż skarżący w sposób pośredni zakwestionował obowiązek ponoszenia opłat w związku z zawartą umową o wykonanie przyłącza wodociągowego, ponieważ nie została w tej kwestii podjęta stosowna uchwała przez radę Gminy nakładająca taki obowiązek. Powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozważań w judykaturze i nauce prawa. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd, iż gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawy prawnej do podejmowania uchwał w tym przedmiocie nie stwarza przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.), który organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego bądź organom wykonawczym, którym organy stanowiące powierzyły wykonanie uprawnień z ust. 1 pkt 2 tego artykułu zezwolił, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, postanawiać o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Takiej podstawy normatywnej nie przyznaje organom stanowiącym gminy przepis art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w., który stanowi, iż w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, określa się "warunki przyłączenia do sieci" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/2006, Rzeczpospolita 2006/278 s. C 3, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, Lex nr 149541, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, OwSS 2001, nr 4, poz. 129 z glosą aprobującą W.Chróścielewskiego i J.P.Tarno OSP 2002, nr 6, poz. 75). Należy zatem stwierdzić, iż obowiązek ponoszenia opłat przez skarżącego za budowę przyłącza wodociągowego, wynika właśnie z umowy cywilnoprawnej zawartej z Gminą w tym przedmiocie, co potwierdziło postępowanie o zapłatę tych należności przed Sądem Rejonowym. Wszelkie roszczenia z tą sprawą związane mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej a nie na podstawie przepisu art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym, który dotyczy tylko sfery administracji publicznej. Niewątpliwie nie doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia interesu prawnego skarżącego z powodu niepodjęcia przez organ gminy stosownej uchwały, co czyniło bezzasadną skargę wniesioną w trybie powołanego przepisu. Z tych względów, Sąd skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 "lit" c w zw. z § 2 ust. 3 – rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).