III SAB/Po 3/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka ( spr.) As. sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant: sekr. sąd. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2007r. przy udziale sprawy ze skargi J.H. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pod budowę hotelu "A" zobowiązuje Starostę S. do wydania w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia wyroku orzeczenia w sprawie z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pod budowę hotelu "A" /-/ M. Bejgerowska /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ M. Górecka D.W.d Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem działki nr [...] położonej w S. Pismem z dnia [...].J.H. wniósł o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z [...] nr [...] odmówił mu zwrotu. Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia pismem z dnia [...] złożył J.H. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda przywrócił wnioskującemu termin do złożenia odwołania i decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...]. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji t.j. Starostę S. Po zwrocie akt administracyjnych dokonanym w dniu [...] przez Wojewodę, Starosta S. wszczął postanowieniem z dnia [...] postępowanie administracyjne w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku J.H. wyznaczając termin rozprawy administracyjnej na dzień 25.08.2006r, który to termin ostatecznie został zmieniony na dzień 15.09.2006r. Zgodnie z wnioskiem J.H. i zgodnie ze wskazaniem Wojewody zawartym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] postępowanie wszczęte na wniosek J.H. z dnia [...] postanowiono prowadzić jako odrębne postępowania administracyjne w przedmiocie zwrotu poszczególnych nieruchomości objętych tym wnioskiem, nadając im odrębne numery (zawiadomienie z dnia 22.09.2006r.) . W trakcie przedmiotowego postępowania z powodu braku spornej decyzji wywłaszczeniowej w archiwum organu I instancji zwracał się on do kilku urzędów ( m. in. Urzędu Wojewódzkiego oraz Archiwum Państwowego w P. ) o przesłanie jej kopii. W trakcie tych czynności ustalono, iż właścicielem działki miała być matka wnioskodawcy C.H. oraz ( być może ) J.H. i I.Sz. Starosta S. zwrócił się pismem z dnia 09.10.2006r. do Archiwum Akt Nowych w W. o przesłanie dokumentów mogących mieć związek z wywłaszczeniem spornej nieruchomości. Dokumenty tego rodzaju nie zostały jednak odnalezione. Pismem z dnia [...] J.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu, po uprzednim wyczerpaniu trybu zażaleniowego określonego w art. 37 § 1 kpa ( postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., dołączone do akt sądowych przez skarżącego – k. 13). Postanowieniem z dnia [...] Starosta S. zawiadomił wnioskodawcę o nowym terminie załatwienia sprawy – do dnia 31.03.2007r. Wskazał przy tym na konieczność zbadania ksiąg wieczystych wraz z dokumentami z repertorium dotyczących wywłaszczonej działki od założenia ewidencji gruntów w 1967 r. w Sądzie Rejonowym w S. Badanie takie ( Kw nr [...] i nr [...]) przeprowadzono w dniu 11.12.2006r., wskazując na konieczność dodatkowego sprawdzenia KW nr [...]. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] do SKO . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przy badaniu skargi na bezczynność organów administracji państwowej kontrola sądu administracyjnego winna skupić się na sprawdzeniu, czy skarga jest dopuszczalna i czy istotnie zostały naruszone przepisy o terminach załatwienia skarg ( zob. wyrok NSA z 13.02.1998r., I SAB 125/97, Lex nr 44544 ). Sąd orzekający ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie wyczerpano tryb z art. 37 k.p.a., bowiem skarżący wniósł do organu wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Starostę S. wniosku o zwrot nieruchomości i w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia SKO z dnia [...], którym organ ten rozpoznał przedmiotowe zażalenie, wniósł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność organu. Nie ulega także wątpliwości, że Starosta S. nie załatwił sprawy w ustawowym terminie określonym w przepisie art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu ( zob. m. in. red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z 05.11.1987r., SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; wyrok NSA z 22.12.1998r., III SAB 77/98, LEX nr 36590; wyrok WSA w Warszawie z 08.06.2004r., III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109 ) W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uznania, iż skarga na bezczynność Starosty S. była uzasadniona. Wywłaszczona działka nr [...] jest obecnie oznaczona numerem [...] i znajduje się - jako własność Skarbu Państwa – w użytkowaniu wieczystym B.M.( Kw nr [...]). W toku postępowania stwierdzono, iż w dniu podjęcia spornej decyzji wywłaszczeniowej właścicielem przedmiotowej działki miała być matka wnioskodawcy C.H. oraz ( być może ) sam J.H. i jego siostra I.Sz.( pismo Starosty z 9.10.2006r. ). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak, na podstawie jakich dokumentów organ I instancji dokonał takich ustaleń. Sąd orzekający zauważa za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ( wyrok z dnia 17.03.2005r., I S.A./Wa 382/04, Lex nr 189027) , iż w postępowaniu o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w pierwszej kolejności należy ustalić właścicieli nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia, gdyż tylko oni lub ich spadkobiercy są uprawnieniu do żądania zwrotu takiej nieruchomości. Obowiązek ustalenia tych właścicieli ciąży na organie, który prowadzi postępowanie o zwrot nieruchomości. W omawianej sprawie organ I instancji słusznie zatem starał się ustalić osoby, którym przysługiwał tytuł własności do działki oraz krąg ich ewentualnych spadkobierców. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli ( ich spadkobierców ) wyłącza bowiem możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ( komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami praca zespołowa: Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Marmaj, Eugeniusz Mzyk. Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis". Warszawa 2005, s. 440). Skoro nie udało się ostatecznie uzyskać odpisu przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] organ prawidłowo odwołał się do konieczności ustalenia powyższych osób za pomocą badania odpowiednich ksiąg wieczystych, znajdujących się w Sądzie Rejonowym w S. Brak dysponowania przez organ aktami danego postępowania administracyjnego i samą decyzją, której dotyczy wniosek o zwrot nieruchomości jest bowiem problemem o charakterze faktycznym, a nie prawnym. Ma on wprawdzie określone znaczenie procesowe, jednakże jego rozwiązanie nie może nastąpić poprzez odesłanie do przepisów regulujących postępowanie przed sądem powszechnym, w szczególności do trybu wskazanego w art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego jako drogi do "odtworzenia" akt administracyjnych w postępowaniu sądowym. Zagadnienie ewentualnego odtwarzania akt uregulowane w kpc dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji zniszczenia lub zaginięcia akt sądowych , a nie administracyjnych ( wyrok NSA z 08.12.2000, IV S.A. 2112/98, LEX nr 53461 ). W sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.08.2005r., IV SAB/Wa 64/05, Lex nr 191990 ). Z akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika natomiast, iż badanie ksiąg wieczystych zostało dokonane tylko raz – w dniu 11.12.2006r., czego dowodem jest notatka urzędowa pracownika organu. Wynika z niej, iż sprawdzono zapisy Księgi wieczystej nr [...] oraz nr [...] dotyczącej m. in. spornej działki [...], przeniesionej z Księgi wieczystej nr [...]. Sama Księga wieczysta nr [...] nie została skontrolowana, a pracownik organu zaznaczył, iż czeka na jej udostępnienie w Wydziale Ksiąg Wieczystych. Z akt sprawy nie wynika jednak by organ czynił po dniu 11.12.2006r. jakiekolwiek dalsze starania o sprawdzenie zamkniętej księgi nr [...], zarówno do momentu przekazania akt administracyjnych do tutejszego Sądu, jak i w trakcie samego postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę z dnia 20.12.2006r. organ wskazał jedynie ogólnie, że "dokonuje się badań" ksiąg wieczystych. W ocenie Sądu zbyt mała aktywność organu w zakresie ustalania stron niniejszego postępowania administracyjnego pozwala na przyjęcie tezy, iż w istocie pozostawał on w bezczynności, gdyż w przepisanym prawem terminie nie poczynił on kroków niezbędnych chociażby do jednoznacznego wskazania podmiotów, których interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania. W szczególności nie dokonano wyczerpującego badania zapisów w odpowiednich księgach wieczystych, które mogłyby wskazywać precyzyjnie na osoby właścicieli przedmiotowej działki. Charakter czynności tego typu przeczy twierdzeniu, iż nie mogły one zostać przeprowadzone w całości w ustawowym terminie np. ze względu na stopień skomplikowania, gdyż sprawdzenie ksiąg wieczystych nie może być uznane za czynności o wysokim stopniu trudności, wymagające specjalnego przygotowania merytorycznego czy odrębnego postępowania komplikującego w znacznym stopniu funkcjonowanie sądu rejonowego itd. W niniejszej sprawie istniały wobec tego przesłanki do przyjęcia, iż Starosta S. w prawnie ustalonym terminie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji. Bezczynność organu została przy tym – w ocenie Sądu - spowodowana zawinioną opieszałością organu w przeprowadzaniu określonych czynności z zakresu gromadzenia materiału dowodowego. Z tego względu Sąd, podzielając zarzuty skarżącego, iż przy załatwianiu sprawy zwrotu spornej nieruchomości Starosta S. pozostaje w bezczynności, orzekł - na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) – jak w sentencji. /-/M. Bejgerowska /-/M. Lorych – Olszanowska /-/M. Górecka E.W.