I SA/Wa 2072/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Maria Tarnowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. reprezentującego Gminę L., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za grunt położony w L., oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] zajętych pod drogę publiczną (gminną) - ul. [...] i ul. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] października 2004 r. nr [...] i nr [...]. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto L. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowych działek zajętych pod publiczną drogę gminną. Następnie Starosta L. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. ustalił odszkodowanie za te nieruchomości, do wypłaty którego zobowiązał Gminę Miasto L. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Starosty L. Prezydent Miasta L. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji ze względu na fakt, iż drogi, pod które zostały zajęte przedmiotowe działki, w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły drogi lokalne miejskie oraz z uwagi na popełnione przez organ I instancji uchybienia proceduralne. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy stwierdził, że podniesiony w odwołaniu zarzut o braku podstaw do zobowiązania Gminy Miasta L. do zapłaty odszkodowania za działki, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były ulicami lokalnymi miejskimi, a nie drogami gminnymi nie jest trafny. Organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 2226/01, publ. ONSA 2004/1/17, zgodnie z którym art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nakłada na wszystkie gminy władające nieruchomościami niestanowiącymi ich własności, zajętymi pod gminne drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r., w tym drogi lokalne miejskie, obowiązek wypłaty odszkodowania. W wyroku tym podniesiono również, iż wskazanie w art. 73 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy, że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, należy rozumieć jako wskazanie obowiązku odnoszonego do zbiorczej kategorii dróg gminnych: gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Stanowisko takie podzielił również organ odwoławczy i dlatego uznał, że zobowiązanie Gminy Miasta L. do wypłaty odszkodowania za zajęcie przedmiotowych nieruchomości pod drogi publiczne nie powinno budzić żadnych wątpliwości. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ I instancji rozprawy administracyjnej w trybie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) organ odwoławczy uznał, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, czyli zgodnie z przepisami art. 128 - art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że art. 118 ust. 1 nie ma zastosowania w sprawach odszkodowań za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Ponadto Wojewoda [...] zauważył, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołany przez stronę odwołującą się wyrok NSA z dnia 17 lipca 2003 sygn. akt SA/Bd 1271/2003 jest wiążący jedynie w sprawie, w której został wydany. W tej sytuacji zgodnie z mającymi zastosowanie w omawianej sprawie przepisami art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie, o którym mowa w art. 73, ustala starosta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi jej wartość rynkowa, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 1 i 3). Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do ust. 2 § 36 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Rzeczoznawca majątkowy, sporządzający operat szacunkowy z wyceny przedmiotowych działek, stwierdził brak na rynku lokalnym transakcji, które dotyczyłyby zbycia gruntów pod drogi. W tym stanie rzeczy rzeczoznawca prawidłowo zastosował się więc do dyspozycji § 36 ust. 2 przywołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2005 r. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L. W jej uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1 - naruszenie art. 73 ust. 2 i ust .4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872, ze zm.) poprzez zaliczenie obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg innych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy Miasta L. do wypłaty odszkodowania za grunt położony w L. oznaczony jako działka ewidencyjna Nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], o powierzchni [...] m2 oraz jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], o pow. [...] m2, zajęty pod drogę publiczną (gminną) - ul. [...] i ul. [...], 2 - nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w trybie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Wbrew zarzutom strony skarżącej kwestionowana decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa materialnego ani procesowego. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było w sprawie przyznania, na podstawie art. 73 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872, ze zm.), odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Artykuł 73 ust. 1, 2, 4 i 5 stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie, o którym mowa, jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Z analizy akt sprawy wynika, że sposób, w jaki ustalono wysokość odszkodowania nie budzi wątpliwości w świetle obowiązujących w tym względzie przepisów, zaś stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji zawiera dostateczne uzasadnienie w tym względzie. Za prawidłowe również Sąd uznał wskazanie Gminy L. jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Stanowisko organu dotyczące tej kwestii zgodne jest z dotychczasową linią orzecznictwa sądowego, podzielaną przez skład orzekający w niniejszej sprawie, która wyrażona została m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2226/01, publ. ONSA 2004/1/17 oraz w wyroku tego Sądu z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. OSK 1155/04 (LEX nr 164941). W orzeczeniach tych przedstawiona została obszerna argumentacja prawna obejmująca m.in. wykładnię art. 73 ust. 1 i 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872, ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przytaczając argumentację przedstawioną w wyroku z dnia 15 lutego 2005 r. stwierdzić należy, że wątpliwość prawna dotycząca ustalenia podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za drogi należące w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich może być wyjaśniona poprzez wykładnię językową, uzupełnioną wykładnią historyczną, systemową i celowościową. W dacie uchwalenia ustawy o drogach publicznych (w pierwotnym brzmieniu) istniał inny model ustrojowy władzy lokalnej, oparty na radach narodowych, uregulowany przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r., Nr 26, poz. 183, ze zm.). W tym systemie jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego były gminy, dzielnice i miasta. Ówczesna ustawowa kategoryzacja podstawowych jednostek podziału terytorialnego, w których działały odpowiednie (gminne, miejskie i dzielnicowe) terenowe organy władzy i administracji państwowej musiała prowadzić do wyróżnienia w ustawie o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. obok dróg gminnych, dróg lokalnych miejskich w miastach i dzielnicach miast. W wyniku zmian ustrojowych wprowadzono ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym na szczeblu podstawowym zasadniczego podziału terytorialnego jednolitą kategorię gmin. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego, rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, a w myśl art. 5 ust. 1 tejże ustawy mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Brak kategoryzacji podstawowych jednostek samorządu terytorialnego potwierdza przepis art. 164 ust. 1 Konstytucji RP. Za tymi zmianami ustrojowymi nie poszły zmiany w ustawie o drogach publicznych, a nową sytuację gmin uwzględnił dopiero przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten zastąpił kategorię obejmującą zarówno drogi gminne i lokalne miejskie zbiorczą kategorią dróg gminnych, nie ma charakteru konstytutywnego, dostosowuje jedynie przepisy ustawy o drogach publicznych do nowego modelu ustrojowego władzy lokalnej, w którym brak podstaw do wyróżniania dróg gminnych w gminach i lokalnych w miastach, w sytuacji, gdy podstawową jednostką podziału terytorialnego, a zarazem podstawową jednostką samorządu jest gmina. Taką wykładnię potwierdza wykładnia systemowa normy wprowadzającej obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne. W wyniku reformy z czerwca 1998 r. utworzone zostały (i uwłaszczone) nowe jednostki samorządu: powiaty i województwa, które dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się właścicielami m.in. nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a w dniu 31 grudnia 1998 r. będących we władaniu Skarbu Państwa. W tej sytuacji zobowiązanie Skarbu Państwa do wypłaty odszkodowania za te nieruchomości staje się uzasadnione, bo powiaty i województwa nie zostały wskazane jako następcy prawni Skarbu Państwa w tym zakresie. Brak natomiast takiego uzasadnienia w odniesieniu do gmin mających wypłacać odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi będące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Interpretacja ta potwierdza wykładnię, że objęte w dniu 31 grudnia 1998 r. jedną kategorią drogi - gminne i lokalne miejskie (którą to nazwą obejmowano drogi w podstawowych jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego o charakterze miejskim), to drogi gminne. Przepis art. 103 ust. 2 w odniesieniu do tych dróg ma charakter deklaratywny. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Za ustaleniem, że do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi lokalne miejskie zobowiązane są gminy przemawia też wykładnia celowościowa. Celem regulacji zawartej w art. 73 było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne, którymi władał Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (w dacie 31 grudnia 1998 r. były nimi wyłącznie gminy), a nie zróżnicowanie ustrojowe gmin, do którego prowadziłoby przyjęcie odmiennej wykładni. Rozważając zarzut, że nie została przeprowadzona obligatoryjna, zdaniem strony skarżącej, w tego rodzaju sprawach rozprawa, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu administracyjnym o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego nie jest obligatoryjne przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie, o którym mowa w art. 1 i 2, będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, to jest działu III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Przepisy zawarte w tym dziale ustawy nie przewidują natomiast obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Rozprawa winna być więc przeprowadzona wówczas, gdy zdaniem organu zaistnieją w sprawie przesłanki określone w art. 89 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie podziela w tej kwestii poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. akt SA/Bd 1271/2003, w którym przyjęto, że w postępowaniu o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w omawianym trybie, obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynika z treści art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarte w dziale III rozdział 4 ustawy, regulują postępowanie dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, natomiast art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odsyła do przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.