II OSK 775/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Jerzy Bujko /spr./ Marek Gorski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1602/05 w sprawie ze skargi Zakładu Energetycznego W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1602/05, po rozpoznaniu skargi Zakładu Energetycznego W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Elektrociepłowniom W. pozwolenia na budowę podziemnego zbiornika retencyjnego ścieków deszczowych z instalacją podczyszczającą na działce nr ew. 435 obręb [...] na terenie Elektrociepłowni P. przy ul. B. w P., z zachowaniem określonych w decyzji warunków. Organ wskazał, że projektowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, a rozstrzygnięcie zostało wydane na wniosek inwestora w oparciu o projekt budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozwolenie wodnoprawne, stosowną opinię Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Sieci Uzbrojenia Terenu oraz pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, a także inne uzgodnienia wynikające z dokumentacji. Odwołanie od tej decyzji złożył Zakład Energetyczny W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podniósł, iż jest on użytkownikiem wieczystym objętej zamierzeniem inwestycyjnym działki, co zostało udokumentowane przez złożenie wypisu z księgi wieczystej. Wnioskodawca i inwestor Elektrociepłownie W. nie uzgodnił z Zakładem Energetycznym W. projektu dokumentacji, ani też nie otrzymał zgody w sprawie uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem złożone w tym przedmiocie oświadczenie inwestora nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji. W oświadczeniu nie wskazano dokumentu, z którego wynikałby tytuł do dysponowania działką nr ew. 435. Starosta P. nie znalazł podstaw do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 132 k.p.a. i przekazał odwołanie organowi wyższej instancji, wyjaśniając, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wypełniła osoba umocowana przez inwestora, pod rygorem odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 233 k.k. Dokument, z którego wynika tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowi wskazane w oświadczeniu pismo Prezydenta Miasta P. z dnia 19 kwietnia 2005 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2005 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. w części zobowiązującej inwestora do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i nałożył na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie zbiornika retencyjnego ścieków deszczowych z instalacją podczyszczającą, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, iż kontrolowana decyzja zasługuje na uchylenie w zakresie, w którym narusza art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Planowana inwestycja jest zaliczana do XXX kategorii obiektów budowlanych i dlatego należało nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Organ stwierdził, że inwestor dołączył do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone przez osobę upoważnioną do składania tego typu oświadczeń. Dodał także, ze organ administracji publicznej nie ma kompetencji do badania prawdziwości złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, każdy kto kwestionuje jego prawdziwość powinien zwrócić się do odpowiedniego organu ścigania, posiadającego uprawnienia do wszczęcia postępowania. Wyrok kończący postępowanie karne może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie organu, brak więc było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie złożył Zakład Energetyczny W., zarzucając decyzji Wojewody Mazowieckiego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego organ II instancji błędnie przyjął, iż złożenie przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia wykazanie w toku postępowania, że inwestorowi takie prawo nie przysługuje. Organ naruszył zasadę prawdy materialnej, wydając decyzję w oparciu o oświadczenie inwestora, z pominięciem wniosków skarżącego zmierzających do jego podważenia, a zatem – rozstrzygnął sprawę bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia zgromadzonych dowodów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia Sąd przytoczył treść art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podał, iż przepis ten stanowi dla inwestora istotne ułatwienie proceduralne w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ułatwienie to jednak nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. O ile wskazane oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i złożenie nieprawdziwego oświadczenia może stanowić podstawę wszczęcia przez właściwy organ postępowania karnego, wyklucza to weryfikację w ramach postępowania administracyjnego treści oświadczenia w tym przedmiocie jedynie w sytuacji, gdy organ wydający decyzję nie posiada informacji mogących świadczyć o jego nieprawdziwości. Ustawowe odesłanie do przepisów procedury karnej nie wyłącza stosowania zawartych w k.p.a. zasad postępowania, nakładających na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej są obowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Sąd przytoczył, iż inwestor – Elektrociepłownie W. złożył oświadczenie, zgodnie z którym posiada prawo do dysponowania na cele budowlane działką nr 435 położoną w obrębie ewidencyjnym 16 w P., wynikające ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych, a właścicielem działki jest Gmina Miasta P. Prawo to wynika z dokumentu, jakim jest pismo Prezydenta Miasta P. z dnia 19 kwietnia 2005 r., w którym wyraził on zgodę na wykonywanie robót budowlanych na działce nr ew. 435. Dokument ten zakwestionował Zakład Energetyczny W. powołując się w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż jest on użytkownikiem wieczystym działki nr ew. 435; dodał także, że swoje twierdzenie udokumentował składając wypis z księgi wieczystej. W skardze na decyzję organu odwoławczego podniesiono również, iż właścicielem nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej jest Skarb Państwa, a nie Gmina P. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż argumenty skarżącego, podważające uprawnienia Gminy P. do gruntu nie zostały uwzględnione przez organ rozpatrujący sprawę, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zgodził się ze stanowiskiem, iż w sytuacji ujawnienia się w toku postępowania okoliczności faktycznych, z których wynika uzasadniona wątpliwość co do prawdziwości oświadczenia o posiadaniu tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ administracji ma obowiązek wątpliwości te wyjaśnić, przy czym obowiązek ten spoczywa także na organie odwoławczym, mogącym przeprowadzić na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W rozpatrywanej sprawie zaistniałe wątpliwości zostały pominięte przez organ I instancji, jak również przez organ odwoławczy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła S.A. V, reprezentowana przez radcę prawnego R. O. Wyrok zaskarżono w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: – przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie dokumentów urzędowych (postanowień naczelnego organu administracji publicznej), wskazujących na aktualny stan prawny nieruchomości – ujawniony w księdze wieczystej, a oparcie wyroku na nieaktualnym wypisie z nieistniejącej obecnie księgi wieczystej. Pełnomocnik skrzącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w aktach sprawy sygn. akt VII SA/Wa 1602/05 znajduje się postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia 19 sierpnia 2005 r. znak [...] oraz postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 23 listopada 2005 r. znak [...] zawierające w swojej treści wskazanie, że dla nieruchomości objętej decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2005 r. uchylonej zaskarżonym wyrokiem WSA, prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w P. VI Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta Nr [...], w której jako właściciel nieruchomości ujawniona jest Gmina Miasta P. Podniesiono, iż za podstawę wyroku Sąd przyjął nieaktualny odpis z dnia 17 sierpnia 2004 r. z nieistniejącej już księgi wieczystej KW Nr [...]. Autor skargi kasacyjnej zważył, iż wprawdzie organ wojewódzki wskazał na związanie oświadczeniem o posiadaniu prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, dlatego nie poddał ocenie wątpliwości zgłaszanych przez Zakład Energetyczny W., to jednak ustalenia tego organu – w świetle wpisów w aktualnej księdze wieczystej – w zakresie przysługiwania prawa własności nieruchomości Gminie Miasta P. są prawidłowe, dlatego nie mogą być ocenione, jako naruszające prawo procesowe, a tym bardziej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Podniesiono, iż w aktualnej księdze wieczystej, w której jako użytkownik wieczysty nieruchomości wpisany jest Zakład Energetyczny W. S.A., to w tej samej księdze wieczystej zawarte jest także ostrzeżenie o wstrzymaniu decyzji stanowiącej źródło potwierdzenia prawa użytkowania wieczystego dla Zakładu Energetycznego W. Wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzającej uwłaszczenie na rzecz Zakładu Energetycznego W. przedmiotową nieruchomością dokonane zostało postanowieniami Ministra Infrastruktury oraz Ministra Transportu i Budownictwa. Nieuwzględnienie przez Sąd postanowienia Ministra Infrastruktury, wskazującego na aktualny w chwili orzekania przez Wojewodę Mazowieckiego stan prawny nieruchomości – wynikający z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, powołanej w treści postanowienia – skutkuje naruszeniem przez Sąd art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Energetyczny W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Należy w pełni podzielić zasadność wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie poglądu, iż składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, iż składającemu je przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. W rozpoznawanej sprawie organy wyszły z niesłusznego założenia, że złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane wiąże organ, który nie może badać jego treści i kontrolować jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Wychodząc z tego założenia organy nie dokonały wnikliwej analizy stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i nie prowadziły w tym kierunku postępowania dowodowego. Również strony złożyły sprzeczne w swej treści dowody wskazujące, iż istnieje spór o prawo do tej nieruchomości pomiędzy inwestorem i Zakładem Energetycznym W. dopiero w postępowaniu sądowym. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji w celu rozstrzygnięcia tego sporu, jako kwestii istotnej dla wyniku postępowania, w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był bowiem uprawniony do zastępowania organu administracyjnego w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, gdyż jego rolą nie jest kolejne merytoryczne rozpoznawanie spraw administracyjnych, lecz kontrola wydanych w nich decyzji, innych aktów czy czynności (art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a., art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z 25 lipca 2002 r. – Dz.U. Nr 153, poz. 1269. Sąd nie naruszył też – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – art. 133 p.p.s.a. nakazującego wydanie wyroku na podstawie akt sprawy, skoro znaczna część dowodów rozstrzygających sporną kwestię nie była znana organom administracyjnym i wobec tego nie była przez te organy oceniona i rozważona, a została złożona dopiero w postępowaniu sądowym. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd bada, czy jest ona zgodna z prawem, a więc również to czy stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z materiałem zebranym w postępowaniu administracyjnymi, a nie w postępowaniu sądowym. W tej też sytuacji uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania było uzasadnione i nie naruszyło art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjna oddalił jako nieuzasadnioną.