II GSK 361/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska (spr.) NSA Andrzej Kuba Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.P., D.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 412/07 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M.P., D.P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej koncesji na wydobywanie kopalin postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 412/07, odrzucił skargę M. P. i D. P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności koncesji udzielonej K. G. "G." Sp. z o.o. w G. na wydobywanie granitu ze złoża "G.", w części dotyczącej działki 154/1 - z powodu nie uzupełnienia w terminie jej braków formalnych. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że skarżący działając przez pełnomocnika – radcę prawnego złożyli, za pośrednictwem organu skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2007 r.. Do skargi zostały dołączone pełnomocnictwa udzielone przez skarżących, z których wynikało, że radca prawny Z.G. został upoważniony do "zastępowania skarżących przeciwko Ministrowi Środowiska o uchylenie decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r.". Sąd wezwał pełnomocnika skarżących do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez nadesłanie pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania skarżących w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik skarżących złożył dwa pełnomocnictwa upoważniające go do występowania w imieniu skarżących "w postępowaniu administracyjnym w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...]". W związku z tym, że wnoszący skargę pełnomocnik nie wykazał, iż jest należycie umocowany, Sąd wezwał skarżących do: solidarnego uiszczenia wpisu od skargi oraz uzupełnienia braków formalnych przez podpisanie skargi, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W zakreślonym terminie skarżący uiścili wpis od skargi (dwukrotnie), natomiast skarga nie została przez nich podpisana. Zdaniem WSA, nie podpisanie skargi przez skarżących w sytuacji, gdy została ona podpisana przez nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika stanowi brak formalny skargi, którego nieusunięcie w wyznaczonym terminie uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu. W związku z tym, Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a.. W skardze kasacyjnej zarzucono postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię art. 35 – 40 p.p.s.a. w związku z art. 60 i następnymi Kodeksu cywilnego oraz art. 98 i następnymi Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżących eksponował brak w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określenia przez ustawodawcę, w sposób jednoznaczny treści prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa. Według pełnomocnika skarżących, w sprawie nie ma i nie może być wątpliwości, że skarżący podpisując się pod pełnomocnictwami dostatecznie określili swoją wolę, aby być reprezentowanymi przez radcę prawnego przed sądami administracyjnymi. Ponadto wskazał, że art. 36 p.p.s.a. nie przewiduje żadnego rygoru w przypadku niewłaściwie sformułowanego pełnomocnictwa, w szczególności nie jest nim odrzucenie skargi z przyczyn formalnych. Przy ocenie pełnomocnictw Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 40 p.p.s.a., powinien oprzeć się na przepisach prawa cywilnego dotyczących pełnomocnictw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. G. "G." Sp. z o.o., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Zdaniem spółki, WSA w W. zasadnie odrzucił skargę wobec nieuzupełnienia przez skarżących braku formalnego. Ponadto zaznaczyła, że obowiązek udzielenia pełnomocnictwa na piśmie został określony w art. 37 § 1 p.p.s.a.. Z treści załączonych do skargi pełnomocnictw wynika, że nie stanowią one umocowania do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, że z treści pełnomocnictw dołączonych do skargi nie wynikało, aby stanowiły one umocowanie dla radcy prawnego Z.G. do reprezentowania skarżących przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., musi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przy czym oba te elementy muszą ze sobą ściśle korespondować. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na drugiej z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, tj. na naruszeniu przepisów postępowania. W jej ramach autor wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 - 40 p.p.s.a. w związku z art. 60 i następnymi oraz art. 98 i następnymi Kodeksu cywilnego przez ich błędną wykładnię. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak uzasadnienia tak sformułowanego zarzutu. Wywody jej autora odnoszą się ogólnie do tego, że w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono jak powinno być sformułowane pełnomocnictwo upoważniające do reprezentowania strony przed sądami administracyjnymi. W związku z tym nie można przyjąć, że złożenie pisma o niewłaściwej treści może prowadzić do odrzucenia skargi. Sąd powinien był oceniając zakres pełnomocnictwa dołączonego do skargi mieć na uwadze art. 40 p.p.s.a., który w tym zakresie odwołuje się do przepisów prawa cywilnego. W skardze kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutów naruszenia art. 35, 37, 38 i 39 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest zwolniony z obowiązku oceny zasadności tych zarzutów, gdyż autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wyjaśnienia na czym polegała błędna wykładnia wskazanych przepisów dokonana przez WSA, ani jaka wykładnia jest prawidłowa. W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy niezłożenie przez radcę prawnego działającego w imieniu osoby fizycznej, pełnomocnictwa, z którego treści wynika umocowanie do reprezentowania jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi brak formalny skargi, którego nieuzupełnienie w terminie może powodować odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wymienione w punktach 1-3 elementy, z których żaden nie wiąże się z przedmiotem omawianego problemu. Z kolei z art. 46 § 1 p.p.s.a. wynika , że każde pismo strony powinno zawierać: - oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; - oznaczenie rodzaju pisma; - osnowę wniosku lub oświadczenia; - podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; - wymienienie załączników. Według art. 46 § 2 p.p.s.a., gdy pismo jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać ponadto oznaczenie miejsca zamieszkania, a w jego braku - adresu do doręczeń, lub siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz przedmiotu sprawy, pismo zaś dalsze - sygnaturę akt. W art. 46 § 3 p.p.s.a. przewidziano wymaganie dołączenia pełnomocnictwa, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa. Udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną polegająca na złożeniu oświadczenia woli przez mocodawcę i może nastąpić w dowolnej formie, w szczególności nawet w sposób dorozumiany (por Kodeks cywilny, t. I, pod redakcją K. Pietrzykowskiego, Wyd. CH Beck 2005 r., str. 387-388). Niewątpliwie jednak z jego treści musi wynikać zakres umocowania. Stosownie do art. 36 p.p.s.a. pełnomocnictwo może być: 1) ogólne – do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi; 2) do prowadzenia poszczególnych spraw; 3) do niektórych tylko czynności w postępowaniu. Natomiast odrębną kwestią jest udokumentowanie udzielenia w formie pisemnej pełnomocnictwa, które stanowi potwierdzenie dokonanej czynności prawnej. Niedołączenie pisemnego pełnomocnictwa jest brakiem formalnym, który podlega uzupełnieniu w trybie określonym w art. 49 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie do skargi zostały dołączone pełnomocnictwa udzielone przez skarżących, lecz z ich treści nie wynikało, by wymieniony w nich radca prawny upoważniony został do reprezentowania skarżących w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym WSA prawidłowo uznał, że skarga zawiera brak formalny i wezwał do jego uzupełnienia, w terminie 7 dni, przez złożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżących przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi - pod rygorem odrzucenia skargi. W wykonaniu tego zobowiązania złożone zostały pełnomocnictwa do reprezentowania skarżących w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym istniały podstawy do przyjęcia, że brak formalny skargi nie został usunięty i już na tym etapie postępowania zasadne było odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwał jednak ponownie, tym razem skarżących, do usunięcia braków formalnych skargi przez jej podpisanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wezwanie to byłoby uzasadnione jedynie wówczas, gdyby skarga została podpisana w imieniu skarżących przez osobę, która nie może ich reprezentować w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takim wypadku konieczne byłoby wezwanie skarżących do potwierdzenia czynności podjętych przez tę osobę. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż radca prawny należy do podmiotów wymienionych w art. 35 p.p.s.a., które mogą wystąpić w sprawie w charakterze pełnomocnika strony. Podjęcie przez WSA dodatkowych czynności, mających umożliwić rozpoznanie skargi nastąpiło niewątpliwie w interesie skarżących. Bezskuteczny upływ termin do uzupełnienia braku formalnego skargi kasacyjnej przez jej podpisanie przez skarżących w pełni uzasadniał odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował stanowiska WSA, co do istnienia podstaw odrzucenia skargi, albowiem nie został sformułowany zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 p.p.s.a. podnieść należy, że wymieniony przepis mógłby mieć zastosowanie wówczas, gdyby chodziło o ocenę zakresu, czasu trwania i skutków umocowania szerszego niż pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36 p.p.s.a. Jak zostało to już wyjaśnione pełnomocnictwa przedstawione przy skardze i w wyniku wezwania sądu, nie obejmowały upoważnienia do działania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a co za tym idzie nie mogły wykraczać one poza pełnomocnictwo określone w art. 36 p.p.s.a.. W związku z tym odwoływanie się do ich treści i przepisów prawa cywilnego, dla określenia zakresu umocowania było nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.