II OSK 1475/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 866/06 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na wprowadzenie substancji do środowiska oddala skargę kasacyjną. II OSK 1475/07 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 maja 2007 r. II SA/Gl 866/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na skutek skargi K. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] sierpnia 2006, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2006, nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na wprowadzanie substancji do środowiska. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Starosta Lubliniecki udzielił K. K., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "[...]" w W., pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z instalacji do produkcji pyłów odlewniczych. Decyzja ta stała się ostateczna. 2. Na skutek wniosku A. M. (właściciela sąsiedniej nieruchomości), nieważność powyższej decyzji stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wydając decyzję z dnia [...] lipca 2006, nr [...]. Przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Lublińcu toczy się postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanych hal produkcyjnych na działce skarżącej (odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę) oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów położonych na tej działce. Do dnia 10 lipca 2006 r. powyższe postępowanie nie zostało jeszcze zakończone. Zgodnie natomiast z art.184 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., nr 129, poz.902 z późn. zm.) prowadzący instalację winien wykazać swój tytuł prawny do instalacji, zatem nie można orzekać o zezwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza w stosunku do obiektów samowolnie zrealizowanych. K. K. jest współwłaścicielką działki nr [...], na której zlokalizowane są obiekty, jednakże postępowanie w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów prowadzone jest w stosunku do R. K.. Skoro brak tytułu prawnego K. K. do funkcjonującej instalacji, to na podstawie art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. należało stwierdzić nieważność decyzji Starosty Lublinieckiego. 3. Z wnioskiem z dnia 31 lipca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. wystąpiła K. K.. Jej działalność gospodarczą kontrolowały organy nadzoru budowlanego i organy inspekcji ochrony środowiska. Dla legalizacji zmienionego sposobu użytkowania budynków uzyskano szereg specjalistycznych opinii. Żadne z tych działań nie potwierdziło zarzutów A. M. o szkodliwości działalności gospodarczej prowadzonej przez K. K.. Strona zakwestionowała prawo A. M. do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia K. K. na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. Decyzja Starosty Lublinieckiego została wydana z naruszeniem art.184 ust.2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska, co skutkuje nieważnością zezwolenia, stosownie do art.11 Prawa ochrony środowiska i art.156 § 1 pkt 7 K.p.a. W trybie art.184 Prawa ochrony środowiska pozwolić na działalność można jedynie w obiektach wybudowanych zgodnie z prawem. Dlatego już fakt wszczęcia postępowania legalizującego obiekty, w których K. K. prowadzi działalność gospodarczą, przesądza o nieważności zezwolenia wydanego w dniu [...] stycznia 2006 r. przez Starostę Lublinieckiego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 4 lutego 1999 r., IV SA 1089/96, SKO uznało prawo A. M. do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia dla K. K., gdyż A. M. jest właścicielem nieruchomości, na którą oddziałuje działalność produkcyjna K. K.. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, K. K. zakwestionowała prawidłowość powyższych ustaleń w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. Organ ten nie żądał dokumentów potwierdzających posiadanie przez K. K. tytułu prawnego do instalacji. K. K. w drodze darowizny otrzymała działkę, na której prowadzona jest działalność. Natomiast zakład produkcji pyłów odlewniczych przejęła w 2001 r. na mocy umowy dzierżawy. Skarżąca nadal kwestionuje udział A. M. w charakterze strony. "Stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze" (art.185 ust.1 Prawa ochrony środowiska). Jest to przepis szczególny w stosunku do art.28 K.p.a. Skoro instalacja do produkcji pyłów odlewniczych nie jest szkodliwa dla środowiska, więc nie mają racji organy administracyjne uznające A. M. za stronę postępowania w sprawie pozwolenia dla K. K.. 5. Wyrokiem z dnia 11 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] sierpnia 2006, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2006, nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na wprowadzanie substancji do środowiska. Wniosek o wydanie powyższego pozwolenia powinien zawierać m. in. informację o tytule prawnym do instalacji (art.184 ust.2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska), co ewidentnie wskazuje na wolę ustawodawcy do ograniczenia obowiązku wnioskodawcy do samego tylko złożenia przezeń stosownego oświadczenia, bez konieczności dołączania dokumentów potwierdzających tytuł prawny wnioskodawcy do instalacji. Również niezakończenie postępowania legalizującego obiekt skarżącej nie uzasadnia kwestionowania zgodności z prawem pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza. Do wniosku o wydanie pozwolenia wniesionego do organu I. instancji Strona dołączyła materiały wymagane przez art.184 i art.221 Prawa ochrony środowiska, więc nie było podstaw do stwierdzenia nieważności w trybie art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. (tj. decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) i art.156 § 1 pkt 7 K.p.a. (decyzja zawierająca wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa) w związku z art.11 Prawa ochrony środowiska. Wymogi określone w art.184 Prawa ochrony środowiska nie zostały w ustawie powiązane z legalnością obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Warunkiem, od którego uzależnione jest pozytywne rozstrzygnięcie wniosku, jest spełnienie wymogów określonych przez Prawo ochrony środowiska, nie zaś - Prawo budowlane. Organ właściwy w przedmiocie wydania pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza nie jest kompetentny do orzekania o zgodności z prawem wybudowania obiektów budowlanych objętych wnioskiem. W postępowaniu w sprawie wymienionego pozwolenia nie można też orzekać o legalności bądź nielegalności zrealizowania lub użytkowania obiektów budowlanych. Nawet stwierdzenie decyzją samowoli budowlanej nie uzasadniałoby stwierdzenia nieważności pozwolenia, z powołaniem się na art.184 ust.2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska. Odnosząc się do sporu na temat pozycji procesowej A. M., Sąd I instancji wskazał, że organ administracyjny winien był dokonać analizy tego przymiotu nie tylko na gruncie art.28 K.p.a. lecz także na gruncie art.185 ust.1 Prawa ochrony środowiska, który jest przepisem szczególnym w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie zajmował się jednak rozstrzygnięciem tej kwestii, z uwagi na to, iż nie miała ona wpływu na wynik sprawy, bowiem postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może być bowiem wszczęte przez właściwy organ również z urzędu (art.157 § 2 K.p.a.). 6. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zarzuciło powyższemu wyrokowi naruszenie: a) prawa materialnego, tj. art.184 ust.2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska w zw. z art.156 § 1 pkt 7 i art.11 Prawa ochrony środowiska poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż niewykazanie tytułu prawnego do instalacji w trakcie postępowania zmierzającego do uzyskania zezwolenia nie stanowi naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska uzasadniających stwierdzenie nieważności pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. b) art.28 K.p.a. (przepisu prawa materialnego i procesowego) poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w dotyczącej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza przymiot strony należy oceniać na gruncie art.185 ust.1 Prawa ochrony środowiska. Zakres wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza został enumeratywnie określony w art.184 ust.2, 4 i 5 Prawa ochrony środowiska. Jednak użyty tam zwrot "wniosek o wydanie pozwolenia powinien zawierać (...) informację o tytule prawnym do instalacji" nie uzasadnia wniosku, że wystarczającym jest jedynie złożenie przez wnioskodawcę oświadczenia w tym przedmiocie. Specyfika postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, a więc i pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, wymaga szczególnej wiedzy na temat instalacji, w związku z funkcjonowaniem której ma nastąpić oddziaływanie na środowisko. Obowiązek szczególnej dbałości o środowisko człowieka nie pozwala na uznanie, że Prawo ochrony środowiska minimalizuje wymogi stawiane wnioskowi o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, a organ ochrony środowiska miałby załatwiać sprawę w oparciu o tak skąpe materiały. Instalacją jest a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami; których eksploatacja może spowodować emisję (art.3 pkt 3 Prawa ochrony środowiska). Nie można udzielić pozwolenia na korzystanie z instalacji, która powstała z naruszeniem prawa. W takim bowiem przypadku nie można mówić o jakimkolwiek tytule prawnym do instalacji. "Prowadząc postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na korzystnie ze środowiska, organ administracji powinien dołożyć należytej staranności w ustaleniu, czy instalacja, w związku z eksploatacją której ma być wydane pozwolenie na korzystanie ze środowiska, została zrealizowana (lub jest realizowana) zgodnie z wymaganiami formalnymi wynikającymi z innych przepisów prawa. Decyzja taka ma bowiem na celu zagwarantowanie korzystania ze środowiska zgodne z prawem i dlatego decyzja taka nie może być legalizacją bezprawia. Gdyby korzystanie z instalacji wystawionej samowolnie było dopuszczalne, to oznaczałoby to, że całe przedsięwzięcie mogłoby być uznane za zrealizowane zgodnie z prawem i powinno podlegać zalegalizowaniu" (wyrok NSA z dnia 16 maja 2001 r., II SA/Ka 1455/99, OSS, z. 4, poz.114; por też: K. Gruszecki Komentarz do art.184 [w:] K. Gruszecki "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", LEX, 2007, Komentarz do art.184 Prawa ochrony środowiska). W toku postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskodawca nie wykazał się tytułem prawnym do instalacji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublińcu, najpierw wszczął postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania hal produkcyjnych i samowolnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów zlokalizowanych w W. przy ul. [...] (pismo z dnia 10 lipca 2006 r.), a następnie — w sprawie bezprawnej zmiany sposobu użytkowania obiektu na cele produkcyjne (pismo z dnia 3 sierpnia 2006 r.). Postępowanie legalizacyjne obiektu nie zostało zakończone, ale nie ma wątpliwości, że miało miejsce naruszenie art.184 ust.2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska. Nieprawidłowe jest udzielanie zezwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z budynku samowolnie zrealizowanego. Dlatego zasadnie organy administracyjne stwierdziły nieważność zezwolenia (w trybie art.156 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z art.11 Prawa ochrony środowiska). W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art.28 K.p.a. wskazano, że Sąd I. Instancji błędnie przyjął, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza przymiot strony należy oceniać na gruncie art.185 ust.1 Prawa ochrony środowiska. Zdaniem Kolegium art.28 K.p.a. wyznacza pewien standard instytucji strony postępowania administracyjnego, natomiast art.185 ust.1 Prawa ochrony środowiska zawiera odstępstwo od tegoż standardu mówiąc, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz władający powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania. Przepis ten, jako ustanawiający wyjątek, powinien być interpretowany literalnie. Chodzi w nim tylko o postępowanie "o wydanie pozwolenia", a nie o inne postępowania, które nie zmierzają do "wydania zezwolenia", w tym postępowania nadzwyczajne. W tym stanie rzeczy, właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: A. "Wniosek o wydanie pozwolenia powinien zawierać informację o tytule prawnym do instalacji" (art.184 ust.2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska). Brzmienie tego przepisu nie budzi wątpliwości i dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przesłanki stwierdzenia nieważności. Miał rację Sąd I instancji, że zwrot "wniosek powinien zawierać" wskazuje na pismo procesowe mające w swej treści wymieniać "tytuł prawny do instalacji", a nie – na załącznik dokumentujący ów tytuł. Ustawodawca stworzył więc domniemanie prawdziwości oświadczenia wnioskodawcy co skutkuje przerzuceniem na organ administracyjny ciężaru dowodu przeciwnego, jeżeli organ poweźmie wątpliwość co do prawdziwości tej części wniosku. Teza organów administracyjnych, jakoby sam brak załącznika do wniosku, którego ustawa nie wymaga, skutkował nieważnością zezwolenia, jest wykładnią rozszerzającą na niekorzyść strony, która z decyzji nabyła prawo lub o taki uprawnienie się stara czyli jest interpretacją niedopuszczalną. B. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji nieprawidłową interpretację terminu "tytuł prawny", użytego w art.184 ust.2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska. Na poparcie powołuje się na K. Gruszeckiego ("Prawo ochrony środowiska. Komentarz", LEX, 2008, wyd. II), który w komentarzu do art.184 stwierdził: "za niedopuszczalną należałoby uznać sytuację, w której [zezwolenie] zostałoby wydane (...) dla instalacji realizowanej np. w warunkach samowoli budowlanej, czyli niezgodnie z prawem. Wydanie takiej decyzji mogłoby być odebrane jako forma legalizacji bezprawia. Skoro bowiem korzystanie ze środowiska mogłoby się odbywać zgodnie z prawem, to całe przedsięwzięcie mogłoby być uznane za zrealizowane zgodnie z prawem i powinno podlegać zalegalizowaniu". Powołano również wyrok NSA z dnia 16 maja 2001 r., II SA/Ka 1455/99, [w:] OSS 2001, z. 4, poz.114. Zarzut ten nie jest trafny, gdyż pomija ustawową definicję "tytułu prawnego ", którym jest "prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy" (art.3 pkt 41 Prawa ochrony środowiska). Są to więc instytucje prawa cywilnego (rzeczowego lub obligacyjnego), dające tytuł prawny do instalacji. Tytuł ten jest niezależny od tego, czy instalacja ta powstała zgodnie z prawem budowlanym czy z jego naruszeniem. (...) nawet prawomocna decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę nie pozbawia inwestora prawa własności do wzniesionego na podstawie tego pozwolenia obiektu budowlanego, a więc tytułu prawnego do mienia będącego przedmiotem inwestycji. Błędem jest utożsamienie "tytułu prawnego", który jest pojęciem cywilistycznym, z legalnym wzniesieniem obiektu w rozumieniu prawa administracyjnego." (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1675/06). Kwestia samowoli budowlanej nie stanowiła w sprawie kontrolowanej obecnie przez Sąd ani zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego (art.97 K.p.a.), ani tym bardziej nie mogła być przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. C. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji nieprawidłową interpretację materialnoprawnej definicji strony, dowodząc, że należało zastosować z art.28 K.p.a., a nie - art.185 ust.1 Prawa ochrony środowiska. Ten ostatni przepis określa stronę postępowania "o wydanie pozwolenia", ale już w innych postępowaniach, które nie zmierzają do "wydania zezwolenia", w tym postępowania nadzwyczajne zastosowanie ma art.28 K.p.a. i to właśnie art.28 K.p.a. wyznacza standard instytucji "strony postępowania administracyjnego". Natomiast art.185 ust.1 Prawo ochrony środowiska zawiera odstępstwo od tegoż standardu mówiąc, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego u użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Przepis ten, jako ustanawiający wyjątek powinien być traktowany literalnie. Dotyczy on bowiem jedynie postępowania "o wydanie pozwolenia", a nie innych postępowań, które nie zmierzają do "wydania zezwolenia", w tym postępowań nadzwyczajnych. W tym stanie rzeczy, właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w postępowaniu. Sąd I. instancji wskazał, że organ administracyjny winien był dokonać analizy tego zagadnienia nie tylko na gruncie art.28 K.p.a. lecz także na gruncie art.185 ust.1 Prawa ochrony środowiska czyli przepisu szczególnego w stosunku do K.p.a. (por. wyrok WSA z dnia 12 sierpnia 2008 r., IV SA/Wa 534/08). Sąd nie zajmował się jednak rozstrzygnięciem tej kwestii, z uwagi na to, iż nie miała ona wpływu na wynik sprawy. Jednak w wytycznych dla organu administracyjnego Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ ustali, czy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lublinieckiego może zostać ponownie wszczęte na wniosek A. M.. D. Błędne jest oczekiwanie przez stronę skarżącą kazuistyki ustawodawcy. Dlatego prawidłowo Sąd I instancji odczytał art.185 ust.1 Prawa ochrony środowiska, jako przepis określający strony każdego postępowania mającego za przedmiot wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, ścieków do wód lub do ziemi oraz wytwarzanie odpadów (art.180 ust.1 Prawa ochrony środowiska), tj. strony postępowania w sprawie pozwolenia, wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia w trybie art.154, art.155 itp. Skoro art.28 K.p.a. definiuje "stronę" na użytek wszystkich postępowań uregulowanych w K.p.a., więc zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że wyjątek uczyniony w art.185 ust.1 Prawa ochrony środowiska obejmuje wszystkie sposoby załatwiania spraw, określonych w art.180 ust.1 Prawa ochrony środowiska. E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.)