II OSK 1389/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2185/06 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "Pracownia [...]" na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną. II OSK 1389 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Pracownia [...] uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2006 r. oraz poprzedzające je postanowienie tegoż organu z dnia [...] czerwca 2006 r., którym to postanowieniem odmówiono dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia Ministra Środowiska na odstępstwo od zakazu rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych Kolei Linowej Kuźnice-Kasprowy Wierch w Tatrzańskim Paku Narodowym. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w zaskarżonym postanowieniu Minister Środowiska stwierdził, że jakkolwiek przedmiot sprawy mieści się w celach statutowych Stowarzyszenia, to jednak interes społeczny wykazany przez wnioskujące Stowarzyszenie został w pełni zabezpieczony w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2006 r. poprzez nałożenie obowiązku przeprowadzenia szeregu działań kompensujących utratę wartości przyrodniczych obciążając jej kosztami inwestora oraz zapisem w uzasadnieniu, że "zgoda na zwiększoną przepustowość w okresie zimowym jest uwarunkowana niepogorszeniem stanu środowiska przyrodniczego określonego na podstawie przeprowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej na obszarze ewentualnego wystąpienia negatywnego oddziaływania zwiększonej liczby wwożonych osób". W takiej sytuacji oceniając istnienie interesu społecznego Stowarzyszenia, organ wskazując na obowiązki nałożone na inwestora stwierdził, że interes społeczny powoływany przez Stowarzyszenie został w pełni zabezpieczony, a tym samym żądanie dopuszczenia do udziału w sprawie zezwolenia na odstępstwo od zakazu rozbudowy jest nieuzasadnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia, złożyło Stowarzyszenie "[...]", zarzucając naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 kpa Skarżące Stowarzyszenie podniosło, że nie mogło brać udziału w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, bowiem Burmistrz Zakopanego wydał postanowienie o braku obowiązku sporządzenia raportu o ocenie oddziaływania na środowisko. Obecnie Minister wadliwie zidentyfikował interes społeczny, bowiem skarżący ma interes ochrony przyrody oraz przestrzegania prawa i jest to interes pierwszoplanowy dla organu ochrony środowiska. Tak określony interes społeczny nie jest w konflikcie z interesem społecznym przemawiającym za realizacją przedsięwzięcia modernizacji kolei linowej, zaś organ administracji winien określić w możliwie pełny sposób na czym polega interes społeczny w danej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargę należało uwzględnić z uwagi na uchybienia proceduralne organu administracji. W przedmiotowej sprawie stanowisko organu administracji zostało oparte na treści art. 31 § 1 i § 2 kpa. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z uwagi na brak definicji "interesu społecznego" przytoczonego jako istotny element rozstrzygnięcia, organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie. Zdefiniowanie tego pojęcia przez organ w odniesieniu do konkretnego przypadku i argumentacja odnosząca interes społeczny do ochrony przyrody miała w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia powyższych elementów nie zawiera, wskazując tylko na zabezpieczenie przez inwestora interesu społecznego poprzez nałożenie obowiązku kompensacji utraconych wartości przyrodniczych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie mające na celu rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 §3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a co w świetle art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.) stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] Sp. z o.o. w Z., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 kpa poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia wydanego w pierwszej instancji pomimo braku naruszenia przez Ministra Środowiska ww. przepisów kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż wbrew twierdzeniom Sądu, Minister Środowiska zidentyfikował i uznał występowanie w niniejszej sprawie interesu społecznego powołanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Pracownię [...], jakim jest "ochrona przyrody i przestrzeganie prawa z zakresu ochrony środowiska", ale organ wykazał również, iż tak zdefiniowany interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem ww. Stowarzyszenia do wzięcia udziału w sprawie, gdyż ochrona przyrody i przestrzeganie przepisów prawa zostało w pełni zabezpieczone decyzją z dnia 24.06.2006 r., która została wydana pod warunkiem niepogorszenia w jakikolwiek sposób stanu środowiska naturalnego.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i 2 kpa poprzez uwzględnienie skargi, pomimo braku naruszenia przez Ministra Środowiska ww. przepisów kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, nawet bowiem uznanie, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest zbyt ogólne, to nie było podstaw do jego uchylenia z uwagi na brak wpływu tego uchybienia na wynik postępowania, gdyż postępowanie toczące się przed Ministrem Środowiska w sprawie o wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w Parku Narodowym zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną, a zatem nie jest możliwe dopuszczenie jakiejkolwiek organizacji do wzięcia w nim udziału i wydanie postanowienia o innej treści, niż zaskarżone; - naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania i brak jakiegokolwiek odniesienia się do stanowiska i argumentacji podniesionej przez [...] Sp. z o.o. w pisemnej odpowiedzi na skargę, bowiem Sąd nie wyjaśnił braku możliwości dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania, które zostało zakończone; - naruszenia art. 152 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, w sytuacji gdy postanowienie to do wykonania się nie kwalifikuje. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji [...] Sp. a o.o. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji wskazano, iż Minister Środowiska w zaskarżonym postanowieniu uznał występowanie w niniejszej sprawie wskazanego przez Stowarzyszenie interesu społecznego, ale nie sposób przyjąć, iż organ przekroczył granice uznania administracyjnego oceniając, iż tak zdefiniowany interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W ocenie organu powoływany przez Stowarzyszenie interes społeczny, został w najdalej idący sposób zabezpieczony w wydanej przez organ decyzji, a tym samym pozbawione sensu jest dopuszczanie jej do wzięcia udziału w postępowaniu. W szczególności zgoda na zwiększoną przepustowość Kolei Linowej na Kasprowy Wierch uwarunkowana została nie pogorszeniem stanu środowiska. Przewidziano także cały szereg działań kompensujących, które ma wykonać [...] Sp. z o.o. Interes ochrony środowiska został więc w ocenie autora kasacji całkowicie zabezpieczony przez organ specjalizujący się przecież w tym zakresie. W tej sytuacji nie są zasadne zarzuty WSA, iż organ nie zidentyfikował występującego w niniejszej sprawie interesu społecznego i nie podał przyczyn odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Dokonując oceny zasadności zarzutów kasacji we wskazanych wyżej granicach stwierdzić trzeba, iż nie jest trafny zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem zaskarżony wyrok wszystkie elementy wymagane wskazaną wyżej normą zawiera. Nie jest też zasadny zarzut skargi kasacyjnej upatrujący uchybienie zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i sposobu skonstruowania ich uzasadnienia, warto zwrócić uwagę na to, że postępowanie prowadzone przez wojewódzki sąd administracyjny, choć dotyczy wszelkich postępowań i czynności, jakie miały miejsce przy prowadzeniu postępowania administracyjnego (art. 135 p.p.s.a.), jak również nie jest ograniczone zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), to mimo wszystko nie przestaje być postępowaniem jedynie kontrolnym, mającym na celu usunięcie naruszeń prawa (art. 135 w zw. z art. 2 i art. 3 p.p.s.a.). Orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych nie zmierzają do kształtowania materialnoprawnej sytuacji strony, lecz orzekają o zgodności lub sprzeczności z prawem wydanych przez organ administracji publicznej orzeczeń bądź dokonanych czynności. Badanie dokonywane w ramach prowadzonej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli i wydane w jego następstwie orzeczenie ograniczone jest jedynie do kwestii zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia lub czynności organu. Kontrolowane w przedmiotowej sprawie postanowienie dotyczy odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia i oparte zostało na art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdzić trzeba, iż uznanie żądania opartego na art. 31 § 1 2 kpa za uzasadnione wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej. Są nimi: 1) żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; 2) przemawia za tym interes społeczny. Zauważyć przy tym należy, iż cel statutowy organizacji powinien to być, bezpośredni cel działalności danej organizacji (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie..., s. 82). Istotnym jest też przy tym to, że cel statutowy powinien w sposób ścisły łączyć się z przedmiotem postępowania administracyjnego czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 258). Z kolei przesłanka druga oparta jest na niedookreślonym pojęciu "interesu społecznego". Interes ten "nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie" (E. Ochendowski, Prawo administracyjne..., s. 6). W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego (por. M. Wyrzykowski, "Interes społeczny"..., s. 342). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Niewątpliwym jest też, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Nawet zatem wtedy, gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. W każdej jednak sytuacji, czy to w przypadku pozytywnego, czy też negatywnego rozstrzygnięcia wniosku organizacji koniecznym jest dokonanie przez organ uzasadnienia i to szczegółowego. Odnosząc przytoczone wyżej uwagi do przedmiotowej sprawy stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na brak uzasadnienia stanowiska organu wyczerpującego przytoczone wyżej wskazania. W zaskarżonym postanowieniu Minister Środowiska stwierdził, że przedmiot sprawy mieści się w celach statutowych Stowarzyszenia [...], a wykazany przez Pracownię interes społeczny przemawia za jej udziałem w prowadzonym postępowaniu. Mimo stwierdzenia istnienia tych dwu przesłanek organ nie uznał za uzasadnione żądanie dopuszczenia Pracowni do udziału w postępowaniu z uwagi na to, iż zdaniem Ministra "interes społeczny wykazany przez Pracownię został w pełni zabezpieczony w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2006 r." To stanowisko organu nie jest zrozumiałe. Organ wskazując bowiem na zabezpieczenie interesów Pracowni poprzez postanowienia zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. pominął fakt, że jest to właśnie decyzja wydana w postępowaniu, w którym dopuszczenia do udziału domagała się Stowarzyszenie [...]. Stwierdzić trzeba, iż organ nie wyjaśnił przyczyn, dla jakich odmówił dopuszczenia Pracowni do udziału w postępowaniu mimo stwierdzenia zaistnienia przesłanek wskazanych w przepisach stanowiących podstawę orzekania w sprawie. Z tych też względów należy podzielić wniosek Sądu zawarty w zaskarżonym wyroku, że postępowanie przeprowadzone przez organ zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 §3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a co wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Trafnie wywiedziono wprawdzie we wniesionej kasacji, powołując się na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04 (LEX nr 165912), że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Jednakże ten ogólnie słuszny, co do zasady pogląd musi być konfrontowany z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy. Nie może być bowiem rozumiany w sposób, który w danej sprawie prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji przepisu art. 31 k.p.a., wprowadzającego proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem organów administracji w tym postępowaniu, będąc jedną z procesowych gwarancji realizowania w konkretnej sprawie zasady ogólnej postępowania administracyjnego uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zawartej w art. 7 k.p.a. oraz do uczynienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w danej sprawie przepisem w istocie martwym. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie podziela wniosku, jaki z powyższego poglądu wyprowadził autor wniesionej kasacji. Na konieczność odnoszenia ogólnego i abstrakcyjnie słusznego poglądu prawnego o związku wniosku organizacji społecznej z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu z tym postępowaniem, wszczętym z inicjatywy innego podmiotu, do okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy wskazują, poza powołanym wyrokiem NSA z dnia 3 lutego 2005 r.( OSK 1076/04), także inne przykłady z orzecznictwa NSA, np. wyrok z dnia 23 listopada 1999 r.( II SA/Kr 1191/99 z glosą J. Borkowskiego - OSP 2000 r., nr 7– 8, poz. 112) i z dnia 20 stycznia 2005 r.(OSK 1755/04 , ONSAiWSA 2005 r., nr 6, poz. 111). Zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie wniosek Stowarzyszenia z dnia 31 maja 2006 r. o dopuszczenie go do udziału w toczącym się postępowaniu został rozpoznany w pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2006 r., a w drugiej instancji w dniu [...] września 2006 r. Skarga tegoż Stowarzyszenia na postanowienie odmawiające dopuszczenia go do udziału w sprawie rozpoznana została zaskarżonym wyrokiem wydanym w dniu 14 maja 2007 r. natomiast decyzja zezwalająca na odstępstwo od zakazu rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych wydana została w dniu [...] czerwca 2006 r. tj. następnego dnia po dniu wydania postanowienia w pierwszej instancji o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie. Podkreślić przy tym należy, iż decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2006 r. uchylona została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2007 r. (sygn. akt VIISA/Wa1654/06). Doszło, zatem do wydania decyzji kończącej postępowanie w zakresie zezwolenia na odstępstwo od zakazu rozbudowy obiektów budowlanych zanim postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu stało się ostateczne, przy czym okazało się, że zarówno decyzja wydana w sprawie, jak i postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji były wadliwe. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie przed wyczerpaniem przez Stowarzyszenie środków zaskarżenia postanowienia o odmowie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w tej sprawie, nastąpiło bez jego przyczynienia się do takiego toku postępowania. W takim stanie rzeczy nie można zaś uznać, że wygasło uprawnienie Stowarzyszenia z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do domagania się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wniosek został złożony w toku postępowania, wnioskodawca nie miał procesowego wpływu na prawomocne rozstrzygnięcie jego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie i decyzji tej nie mógł zaskarżyć przed prawomocnym rozstrzygnięciem wniosku, a uznanie wniosku za bezprzedmiotowy uniemożliwia Stowarzyszeniu z tego tylko powodu skuteczne podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do zweryfikowania tej decyzji. Nie można, zatem mówić o niezasadności z powodu bezprzedmiotowości wniosku Stowarzyszenia złożonego w toku postępowania o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w sprawie. Z przytoczonych wyżej względów za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i 2 kpa, a które to uchybienie autor kasacji upatrywał w tym, że postępowanie toczące się przed Ministrem Środowiska w sprawie o wydanie zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w Parku Narodowym zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 152 p.p.s.a. również należy uznać za pozbawiony uzasadnionych podstaw, bowiem w razie uwzględnienia skargi, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, chodzi o wykonalność rozstrzygnięcia w szerokim znaczeniu, chociażby poprzez umożliwienie wydawania kolejnych rozstrzygnięć w danej sprawie. Stwierdzenie przez Sąd, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu, oznacza, że postanowienie to nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający to postanowienie nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r. OSK 591/04, opubl. ONSAiWSA 2004/2/32, OSP 2005/4/50). Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając nieważności postępowania, na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.