II OSK 1383/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz (spr.) Sędziowie del. WSA Jerzy Siegień NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 187/07 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A. S. kwotę 120 ( sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2006 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z częścią biurowo-socjalną /składowanie tekstyliów/ przewidywanej do realizacji w Łodzi przy ul. [...] na działkach nr [...], [...] i [...] - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, iż organy obu instancji miały na uwadze, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa statuowanego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie brak jest wzorców, których gabaryty pozwalałyby na ustalenie cech dla planowanego zamierzenia budowlanego. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikało, że dominującą funkcją analizowanego obszaru jest funkcja mieszkaniowo-usługowa, tworzona przez małe biznesy rodzinne, zlokalizowane w budynkach jednorodzinnych z towarzyszącymi budynkami usługowymi lub w budynkach jednorodzinnych z wbudowaną funkcją usługową. Organ odwoławczy zauważył, że znajdujące się w obszarze analizowanym "[...]" jak i inne obiekty usługowe nie mogą stanowić wyznacznika dla planowanej zabudowy szczególnie w zakresie niektórych parametrów oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowana inwestycja stanowi wprawdzie kontynuację funkcji usługowej na omawianym terenie, lecz nie zachowuje niektórych cech istniejącej zabudowy. Dotyczy to wskaźnika zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż średni wskaźnik dla danego obszaru wynosi 0,17, zaś dla planowanej inwestycji około 0,35. Maksymalna wysokość zarówno górnej krawędzi elewacji frontowej jak i kalenicy budynku z obszaru analizowanego nie przekracza 8 m, przy czym budynki położone po tej samej stronie ul. Kolumny, w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem, mają parametry jeszcze bardziej odbiegające od planowanych. Brak spełnienia jednej z przesłanek /dobrego sąsiedztwa/ skutkuje brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kwestia ewentualnej zmiany parametrów planowanego budynku stanowiłaby w istocie nowy wniosek. Inwestor wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając brak wnikliwego rozważenia sprawy, a w szczególności błędne przyjęcie, że obiekt handlowy "[...]" dostępny z tej samej drogi publicznej o powierzchni zabudowy kilkakrotnie przekraczający powierzchnię zabudowy wnioskowanej inwestycji nie może w sprawie stanowić wyznacznika zabudowy. Dotyczy to także innych obiektów usługowych znajdujących się w tym samym obszarze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż skarga jest zasadna. Sąd w uzasadnieniu tego stanowiska stwierdził, że krytycznie należy ocenić dokonaną przez organy orzekające w sprawie, w aspekcie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analizę architektoniczną. Sąd podkreślił zwłaszcza, iż w prawie brak jest powszechnie obowiązującej regulacji, która pozwalałaby organowi administracji dokonać analizy architektonicznej z uwzględnieniem tylko niektórych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu, zaś taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Znany był organom fakt, że w obszarze analizowanym znajduje się wielkopowierzchniowe centrum handlowe. Wyłączenie tego obiektu z dokonanej analizy cech i funkcji terenu jest zupełnie dowolne i bezpodstawne. Okoliczności takiego zachowania organów obu instancji nie zostały w jakikolwiek sposób umotywowane w uzasadnieniu decyzji. Bez głębszej refleksji organ odwoławczy wskazał jedynie, iż zgadza się w tej kwestii ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. Narusza to art. 1007 ( 3 kpa. Ponadto narusza to przepisy o ocenie materiału dowodowego /art. 7, 77 i 80 kpa/. Pomijając w dokonanej analizie architektonicznej niektóre elementy wskazujące na dotychczasowe funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy naruszyły prawo o postępowaniu w sposób istotny, wpływający na treść rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się również do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalania wskaźnika zabudowy, podkreślając iż nie wymaga się ustalenia bezwzględnego wskaźnika, a wręcz dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy architektonicznej. Analogicznie rozporządzenie rozwiązuje kwestię analizy dotyczącej kryterium szerokości elewacji frontowej. Pomimo to w zaskarżonej decyzji prawidłowo odniesiono się do problematyki elewacji frontowej, dokonując analizy z uwzględnieniem obiektu wielkopowierzchniowego, pomijając jednak ten obiekt przy analizie wskaźnika zabudowy. Narusza to zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa /art. 8 kpa/. Nie odpowiada też według Sądu analiza w zakresie kryterium wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił ponadto, iż inwestor w odwołaniu zmodyfikował swój pierwotny wniosek ograniczając wysokość obiektu o 2 m. Oczywistym nadużyciem organu jest kierowanie inwestora na drogę kolejnego postępowania administracyjnego z nowym zmodyfikowanym wnioskiem. Jest naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 kpa/. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, reprezentowane przez radcę prawnego A. K., zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego, to jest: a/ art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji nie nawiązującej parametrami zabudowy do istniejącej na danym terenie zabudowy, b/ art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy, o której mowa wyżej, w związku z ( 3 i ( 5 - 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/, poprzez błędne przyjęcie, iż dokonana w zaskarżonej decyzji ocena nie uwzględnia wielkopowierzchniowego obiektu handlowego zlokalizowanego po przeciwnej stronie ulicy oraz przyjęciu, że oceny możliwości kształtowania nowej zabudowy dokonano w oparciu o zbyt formalistyczne traktowanie przepisów ww. rozporządzenia, 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a/ art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 77 ( 1, art. 80 i art. 107 kpa poprzez uchylenie zgodnej z prawem decyzji i powołanie się na naruszenie przepisów kpa bez wskazania, iż miało ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, b/ art. 141 ( 4 ppsa przez pominięcie wskazań, co do dalszego postępowania i sporządzenie uzasadnienia, które jest nieczytelne, nie wskazuje, którą zasadę wykładni zastosowano, powoduje potrzebę złożenia wniosku o wykładnię, c/ art. 153 ppsa, poprzez wyrażenie oceny prawnej, zgodnie z którą oceny możliwości realizacji nowej zabudowy można dokonać bez uwzględnienia ładu przestrzennego, z naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego całkowicie pominął wymagania ładu przestrzennego. Według Kolegium w szczególności Sąd błędnie przyjął, że nie objęto przy analizie wymaganej prawem materialnym wszystkich obiektów istniejących na danym terenie /nie doszło do wyłączenia jakiegokolwiek obiektu/ jak też uznał, że zostały naruszone przepisy prawa procesowego nie rozwijając, które to przepisy i w jakim stopniu ewentualnie naruszono, a w świetle orzecznictwa sądowo-administracyjnego tylko takie naruszenie prawa procesowego, które ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy może skutkować uwzględnieniem skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji bez jasnego i wyraźnego wskazania charakteru i zakresu naruszenia prawa przy jednoczesnym zakwestionowaniu sposobu zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego zdaniem Kolegium czyni uzasadnienie tego wyroku niejasnym i niespójnym, natomiast jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1468/04 "Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno być jak garnitur uszyty na miarę, a nie jak garnitur pierwszy lepszy zdjęty w sklepie z wieszaka, który może kupić każdy klient i będzie jakoś pasował". Ocena zawarta w zaskarżonym wyroku nie może się ostać jako naruszająca także art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze względu na to, iż prowadzi do wniosku, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne polega na obowiązku ustalenia warunków zabudowy dla każdej inwestycji, niezależnie od zabudowy istniejącej na danym terenie, co jest sprzeczne z zasadami i celami tej ustawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł A. S., reprezentowany przez radcę prawnego M. Ś., wnosząc o oddalenie tej skargi w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych stwierdzając, że w pełni podziela argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skargę kasacyjną w pierwszym rzędzie oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, to jest: art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji nie nawiązującej parametrami zabudowy do istniejącej na danym terenie zabudowy; art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 tej ustawy, w związku z ( 3 i ( 5 - 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , poprzez błędne przyjęcie, iż dokonana w zaskarżonej decyzji ocena nie uwzględnia wielkopowierzchniowego obiektu handlowego zlokalizowanego po przeciwnej stronie ulicy oraz przyjęciu, że oceny możliwości kształtowania nowej zabudowy dokonano w oparciu o zbyt formalistyczne traktowanie przepisów ww. rozporządzenia, sugerując w istocie, że wadliwość zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji rodzi bezpośrednio ten skutek, że orzeczenie administracyjne w sprawie warunków zabudowy może być oderwane od zasady ogólnej dążenia do zapewnienia na danym terenie ładu przestrzennego. Otóż zarzuty powyższe nie mogą być potraktowane jako zasadne, niewątpliwe jest bowiem, iż intencją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wydał zaskarżony wyrok jest doprowadzenie do szczegółowego, wnikliwego i mającego na uwadze słuszny interes strony dokonania analizy wniosku wszczynającego w sprawie postępowanie administracyjne z uwzględnieniem obowiązującego w danym zakresie unormowania ustawowego i aktu wykonawczego do ustawy. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł fakt, że strona zmodyfikowała swój wniosek na etapie rozpoznawania sprawy w postępowaniu odwoławczym, co rodziło określone obowiązki po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Organ ten powinien ocenić /i dać temu wyraz w zaskarżonej decyzji/, jaki wpływ na jego rozstrzygnięcie miała okoliczność zmiany wniosku. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, iż wniosek może być zmieniony aż do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, a więc również w postępowaniu odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasada ta dotyczy także postępowania w sprawie warunków zabudowy. W konkretnych okolicznościach sprawy zmiana wniosku powoduje konieczność przeprowadzenia analizy przez organ odwoławczy, czy możliwe jest dokonanie oceny zmienionego wniosku w oparciu o analizę urbanistyczną już znajdującą się w aktach sprawy, czy też należy zlecić wykonanie uzupełniającej analizy urbanistycznej w aspekcie nowej treści wniosku. Zmiana wniosku w zależności od rozmiaru wprowadzonych modyfikacji może nawet powodować konieczność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania /art. 138 ( 2 kpa/, jeżeli konieczne jest wykonanie nowej analizy urbanistycznej, co prowadzi do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ewentualnie w znacznej części. Jak z powyższego wynika, już tylko to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie odniosło się w wymaganym zakresie do kwestii zmiany wniosku strony, wymagało uchylenia decyzji tego organu, jak to słusznie uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem. Należy także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż fakt istnienia na danym terenie obiektu wielkopowierzchniowego wymaga od organu szerszej analizy od tej jaką przeprowadził, a właściwie stwierdził jedynie, że co do zasady nie ma to wpływu na możliwość uwzględnienia wniosku strony. W skardze kasacyjnej zarzuca się ponadto naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 kpa poprzez uchylenie zgodnej z prawem decyzji i powołanie się na naruszenie przepisów kpa bez wskazania, iż miało ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; art. 141 ( 4 ppsa przez pominięcie wskazań, co do dalszego postępowania i sporządzenie uzasadnienia, które jest nieczytelne, nie wskazuje, którą zasadę wykładni zastosowano, powoduje potrzebę złożenia wniosku o wykładnię; art. 153 ppsa, poprzez wyrażenie oceny prawnej, zgodnie z którą oceny możliwości realizacji nowej zabudowy można dokonać bez uwzględnienia ładu przestrzennego, z naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty natury procesowej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Prawidłowo Sąd wydając zaskarżony wyrok przyjął, że zaskarżona decyzja narusza określone przepisy kpa, bowiem w postępowaniu administracyjnym należało dokonać szeregu ustaleń i wyjaśnień, koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli nawet w uzasadnieniu wyroku nie znalazł się jednoznacznie brzmiący fragment odpowiadający wymogowi art. 141 ( 4 ppsa w zakresie wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, to i tak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że postępowanie administracyjne powinno być ponownie przeprowadzone z zachowaniem wymogów prawa procesowego i prawa materialnego oraz z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku /art. 153 ppsa/. Ewentualne wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy jest on w zakresie rozstrzygnięcia prawidłowy, nie mogą skutkować uchyleniem tego wyroku /art. 184 ppsa/. Nie odnosząc się do treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1468/04 przywołanego w skardze kasacyjnej, należy z całą mocą podkreślić, że uzasadnienie każdego wyroku powinno uwzględniać warunki konkretnej sprawy a jeżeli nawet ma ono jakiekolwiek wady to i tak decydujące znaczenie ma okoliczność, czy rozstrzygnięcie jest właściwe, o czym jednoznacznie przesądza art. 184 ppsa. Nie można zasadnie zarzucać naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 ppsa, bowiem taki zarzut mógłby być podniesiony tylko wówczas, gdyby wcześniej już zostało wydane orzeczenie, którym Sąd wydając zaskarżony wyrok byłby związany, lecz od wiążącej go oceny się uchylił. Oczywiste jest natomiast, że zaskarżony wyrok jest wiążący w dalszym toku postępowania w sprawie, lecz dotyczy to w istocie konieczności właściwego /odpowiedniego/ rozpoznania sprawy, w żadnym natomiast razie nie przesądza on o tym, że organy administracji są mocą tego wyroku zwolnione z obowiązku uwzględnienia dbałości o ład przestrzenny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.