II OSK 1335/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia WSA del. Małgorzata Miron /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 249/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. obejmującego obszar miejscowości W. w zakresie par. 8 ust. 11 oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 maja 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 249/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. obejmującego obszar miejscowości W.. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.,, [...] z o.o. w W. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wprowadza ona zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej, nadajników radiowych, telewizyjnych i radiolokacyjnych oraz rozbudowy tego typu obiektów w odległości 150 m od istniejących lub projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej. Skarżący wskazał, iż wprowadzone w § 8 ust. 11 uchwały ograniczenie powoduje, że nie jest możliwa lokalizacja stacji bazowej w miejscu, gdzie jest największa moc fal elektromagnetycznych, a ponadto nie jest możliwe wykorzystanie dla budowy takiej stacji istniejącej infrastruktury (budynków, kościołów, kominów). Sąd I instancji oddalił tę skargę, stwierdzając, iż skarżąca spółka nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, iż w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Sąd I instancji, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04 (publ. Wokanda 2005, nr 7-8, str. 89) podkreślił, iż skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zdaniem Sądu, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter tego interesu prawnego. Sąd wskazał ponadto, iż w przypadku skarg na uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego interes taki wywieść można przede wszystkim z norm kształtujących prawo własności lub inne prawa przyznające skarżącemu tytuł prawny do nieruchomości. Powołany przez skarżącą spółkę przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który gwarantuje każdemu ochronę jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych nie stanowi źródła takiego interesu prawnego. Źródłem tym nie może być też konstytucyjna zasada wolności gospodarczej, gdyż norma mająca charakter zasady prawej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Sąd wskazał, iż interes oparty wyłącznie na tej zasadzie dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze całego kraju, zatem byłby to interes potencjalny i pośredni. Sąd stwierdził ponadto, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą w sposób bezpośredni wyłącznie kształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Pośredni wpływ na zakres korzystania z różnych wolności konstytucyjnych, związany z wykonywaniem przez różne podmioty praw rzeczowych do nieruchomości nie może być traktowany jako przejaw ograniczenia czy wyłączenia wolności gospodarczej. Sąd I instancji stwierdził, iż skarżąca spółka nie wykazała istniejącego w dacie wniesienia skargi związku pomiędzy jej indywidualną sytuacją prawną a zaskarżoną uchwałą, zwłaszcza, że z treści skargi wynika, że nie ma ona tytułu prawnego do nieruchomości objętych regulacjami zaskarżonego planu i dopiero w przyszłości zamierza podjąć działalność gospodarczą na tym terenie. Skargę kasacyjną od tego wyroku spółka "[...]" Sp. z o.o. w W. oparła na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które polega na: - pominięciu przez Sąd I instancji art. 22 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, co oznacza, że ograniczenia wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, - wadliwej wykładni art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu, podczas gdy z uwagi na skutki wynikające z tej uchwały wyłączona jest możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na terenie objętym planem. Powołując się na tą podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka podniosła, iż w związku z ograniczeniami wynikającymi z zaskarżonej uchwały nie jest możliwe swobodne prowadzenie przez nią działalności gospodarczej na terenie objętym planem. Uchwała ta uniemożliwia rozwój na tym terenie usług telefonii bezprzewodowej, szerokopasmowego Internetu czy telewizji cyfrowej. Zdaniem skarżącego, źródłem jego interesu prawnego w zaskarżeniu tej uchwały jest art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, który zapewnia każdemu ochronę własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów objętych planem. Skarżący przyznał, iż nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe lub prawo o charakterze względnym do nieruchomości położonych na tym terenie, a nabywanie przez niego nieruchomości na tym obszarze pozbawione byłoby ekonomicznego uzasadnienia, ponieważ nie mogłaby być na niej realizowana żadna inwestycja. Skarżący wskazał ponadto, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej nie może zostać wprowadzone innym aktem prawnym niż ustawa, a ponadto jego wprowadzenie możliwe jest tylko ze względu na ważny interes publiczny. Rada gminy nie jest więc uprawniona do wprowadzania ograniczeń wolności gospodarczej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej w piśmie z dnia 18.12.2007r. skarżąca spółka wskazał, że źródłem jej interesu prawnego jest art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem skarżący posiada prawa o charakterze względnie obowiązującym uzasadniające jego interes prawny. Na terenie, którego dotyczy kwestionowana uchwała znajduje się nieruchomość, której skarżąca jest dzierżawcą Na dowód powyższego przedłożono umowę dzierżawy działki o powierzchni [...]m2 stanowiącą cześć niezabudowanej nieruchomości o nr ew. [...], o powierzchni ogólnej [...] ha położonej we wsi W. Gm. W.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Krąg podmiotów legitymowanych do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), przyznając to prawo każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych, powołanym również w znacznej części przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ugruntowany jest pogląd, iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten ma charakter bezpośredni, konkretny i realny. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż skarżąca spółka [...] Sp. z o.o. w W. nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. obejmującego obszar miejscowości W.. Skarżący, kwestionując wprowadzony w § 8 ust. 11 uchwały zakaz lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej, nadajników radiowych, telewizyjnych i radiolokacyjnych oraz rozbudowy tego typu obiektów w odległości 150 m od istniejących lub projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej, nie wykazał bowiem, aby przysługiwało mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone tym zakazem. W szczególności skarżący nie wykazał, aby przysługiwało mu jakiekolwiek prawo o charakterze rzeczowym do nieruchomości położonej na terenie objętym planem, na której miałaby powstać planowana stacja telefonii komórkowej. Skarżący nie wykazał również, aby na tym terenie znajdowała się należąca do niego stacja bazowa telefonii komórkowej lub inny nadajnik, którego rozbudowa byłaby niemożliwa ze względu na wprowadzony w planie zakaz. W skardze kasacyjnej nietrafnie podniesiono, iż interes prawny spółki w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego wywieść można z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), który stanowi, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy nie jest przepisem prawa materialnego, kształtującym sytuację prawną skarżącej spółki, nie przyznaje on jej bowiem żadnych konkretnych uprawnień, które mogłyby zostać naruszone na skutek uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten konstytuuje ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zasada ta dotyczy zwłaszcza naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jej realizację zapewniają m. in. przepisy 63 ust. 3 i art. 58 ust. 2 ustawy, które przewidują odpowiednie stosowanie art. 36 i 37 w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy lub decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uniemożliwia lub istotnie utrudnia dotychczasowe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią lub obniża jej wartość ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 66). Osoba, która domaga się ochrony swojego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych powinna jednak również w pierwszej kolejności wykazać istnienie po swojej stronie konkretnego interesu prawnego, który ma podlegać tej ochronie. O istnieniu takiego interesu (lub uprawnienia) nie przemawia także fakt - podniesiony w piśmie z dnia 18.12.2007r. że skarżąca Spółka jest dzierżawcą części nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Umowa dzierżawy uprawnia wprawdzie dzierżawcę do władania dzierżawioną nieruchomością, staje się jej zależnym posiadaczem jednakże nie rodzi to żadnych skutków o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym, które stanowiłoby o istnieniu bezpośredniego interesu prawnego chronionego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Wynikające z charakteru umowy uprawnienia do posiadania nieruchomości nie zostało również w żaden sposób naruszone przedmiotową uchwałą, czego zresztą skarżący nie kwestionuje. Nietrafny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP, który stanowi, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Odnosząc się do tego zarzutu, na wstępie wskazać należy, iż zasada wolności działalności gospodarczej, której naruszenia skarżący dopatruje się we wprowadzonych w zaskarżonej uchwale ograniczeniach w zakresie lokalizacji stacji telefonii komórkowej została wyrażona w art. 20, a nie w art. 22 Konstytucji RP. Żaden z tych przepisów nie przyznaje skarżącej spółce konkretnego uprawnienia, którego mogłoby stanowić źródło interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego podmiotu, który dopiero zamierza podjąć taką działalność na terenie objętym planem w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taki interes miałby charakter bardzo ogólny i potencjalny. Interes oparty wyłącznie na tej zasadzie dawałby każdej osobie zainteresowanej dopiero w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze dowolnej gminy. Strona skarżąca podniosła, iż wprowadzenie ograniczeń wolności działalności gospodarczej możliwe jest wyłącznie w drodze ustawy, a nie na mocy przepisów prawa miejscowego. Wskazać należy, iż rozważanie czy na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wprowadzenie ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz czy w danej uchwale zasadnie wprowadzono takie ograniczenia stanowi ocenę zgodności zaskarżonej uchwały z obiektywnym porządkiem prawnym. Dokonanie przez sąd takiej merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały jest możliwe jednak dopiero po ustaleniu, iż skarżącemu przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro skarżącemu w niniejszej sprawie brak takiej legitymacji, nie jest możliwe rozpoznawanie jego zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Na marginesie wskazać tylko można, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Czasem wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych zasad zagospodarowania konkretnych nieruchomości na terenie objętym planem może pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez właściciela lub inną osobę uprawnioną do danej nieruchomości. Wprowadzając takie ograniczenia aktem prawa miejscowego, gmina realizuje jednak wynikające z powołanych powyżej przepisów ustawy uprawnienie do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności przez inne osoby (tzw. władztwo planistyczne). Należy więc podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 748/07, (niepubl.), iż skoro ograniczenia wprowadzone zapisami planu miejscowego w zakresie wykorzystania nieruchomości na dany cel mają umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to stanowią też ograniczenia ustawowe w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.