I OSK 1335/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1065/06 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie służby celnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/GI 1065/06 oddalił skargę G. L. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie służby celnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K. po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...], nr [...], którą na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz. 1302, zwanej dalej "ustawą konsolidacyjną") i art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) zwolniono G. L. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie trzymiesięcznym od dnia doręczenia decyzji. Powodem wskazanego rozstrzygnięcia było udzielenie przez G. L. odmownej odpowiedzi na przedstawioną jej w dniu 30 października 2003 r. propozycję przeniesienia do Izby Celnej w P., co w myśl art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji przeniesienia i skutkowało zwolnieniem ze służby. Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K. uchylił decyzję z dnia [...] w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł o uzupełnieniu podstawy w części powołującej się na ustawę z dnia 24 lipca 1999 r. (Dz.U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) o Służbie Celnej poprzez wskazanie dodatkowo jako właściwego art. 26 pkt 7. W pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt IV SA/GI 101/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...], nr [...] uznając za błędne rozstrzygniecie wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględnił wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 28 października 2005 r. i stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie wydał decyzję o zwolnieniu ze służby, gdyż G. L. nie wykonała obowiązków wynikających z ustawy konsolidacyjnej. Przepis ten nakazywał bowiem obligatoryjne zwolnienie, gdyż odmowa przyjęcia propozycji stanowiła zgodnie z art. 32 ust. 6 pkt 2 podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkowała zwolnieniem ze służby, nie pozostawała więc w gestii uznaniowej organu administracyjnego. Ustawodawca wprowadzając art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie zawęził zakresu przeniesienia tylko w ramach jednego województwa, lecz rozstrzygnął o możliwości przeniesienia poza jego teren. Intencją ustawodawcy było bowiem wprowadzenie regulacji prawnej ułatwiającej alokację funkcjonariuszy celnych związaną z potrzebami Polski po jej wejściu do Unii Europejskiej, pozwalającej jednocześnie na dalsze zatrudnienie w funkcjonujących jednostkach. Organ odnosząc się do argumentu, że pomimo posiadania przez stronę stażu 13 lat służby w administracji została jej przedstawiona propozycja przeniesienia wskazał, iż właśnie nabyte umiejętności potwierdzały zasadność złożenia takiej propozycji. Doświadczenie zawodowe, kwalifikacje mogły być bowiem wykorzystane w dalszej służbie. Zdaniem organu sytuacja rodzinna strony (opieka nad dziećmi w wieku szkolnym, opieka nad starszymi rodzicami, w tym niepełnosprawnym 74 letnim ojcem) nie mogła stanowić przesłanki wyłączającej G. L. z procesu przenoszenia. Nie była to bowiem przeszkoda natury prawnej. Organ podkreślił, że strona mianowana była do służby w administracji celnej, a ten rodzaj stosunku służbowego cechuje pewna dyspozycyjność, a w zamian zapewnia on określoną ochronę prawną. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 18 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości, co nie dotyczy, bez zgody zainteresowanego, kobiet w ciąży i funkcjonariuszy celnych samodzielnie sprawujących opiekę nad dzieckiem do lat 14 (art. 19 ustawy o Służbie Celnej). W przypadku przeniesienia funkcjonariusza do służby w innej miejscowości ustawodawca zapewnił mu jednorazowe świadczenie na zagospodarowanie, a także w określonych przypadkach (art. 20 ustawy) zwrot kosztu przeniesienia, podróży i zapewnienie odpowiednich warunków mieszkaniowych. Regulacja prawna zawarta w art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie przewiduje natomiast żadnych zabezpieczeń o charakterze socjalnym dla funkcjonariusza służby celnej, wobec którego skierowana została propozycja przeniesienia pomiędzy jednostką zatrudniającą, a jednostką, w której miałby być zatrudniony. Stąd też konsekwencją braku zabezpieczeń socjalnych jest brak określenia, w propozycji przeniesienia, wszystkich nowych warunków zatrudnienia. Przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie zawiera też uregulowania, pozwalającego na odpowiednie stosowanie, w powyższym zakresie, ustawy o służbie celnej. Podobnie ma się sprawa zastosowania w omawianej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie przyznawania świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości (Dz.U. z 2000 r. Nr 36, poz. 403) w szczególności § 12, 16 i 17 tegoż rozporządzenia. Brak konieczności zastosowania ww. przepisów jest konsekwencją braku zabezpieczeń socjalnych w przyjętej konstrukcji art. 32 ustawy konsolidacyjnej. Sąd wskazał, że intencją ustawodawcy w momencie tworzenia przepisów ustawy konsolidacyjnej było wprowadzenie regulacji prawnej ułatwiającej alokację funkcjonariuszy służby celnej związaną z potrzebami Polski po jej wejściu do Unii Europejskiej. Regulacja ta zatem niezbędna dla ochrony interesu publicznego, której obowiązywanie ograniczono wyłącznie do okresu trzech miesięcy, mogła pozwolić funkcjonariuszom zlikwidowanych urzędów celnych na zatrudnienie w funkcjonującej nadal innej jednostce. Zdaniem Sądu uregulowanie zawarte w treści art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie jest tożsame z uregulowaniem zawartym w art. 18 i nast. ustawy o Służbie Celnej. W tym ostatnim bowiem przypadku funkcjonariusz celny z ważnych względów służbowych przenoszony jest w ramach tego samego stosunku służbowego, czego nie dotyczy art. 32 ustawy konsolidującej, traktujący o funkcjonariuszach, którym można było przedstawić propozycję zatrudnienia w innej jednostce wobec braku możliwości dalszego zatrudnienia w dotychczasowym miejscu pracy. Tym samym, sytuacja faktyczna tych podmiotów nie jest identyczna, co pozwala na odmienne ich traktowanie bez naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zwolnienie ze służby w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej ma charakter obligatoryjny. W przypadku odmowy ze strony funkcjonariusza celnego przyjęcia propozycji pełnienia służby w innej jednostce ustawodawca nakazał zwolnienie go ze służby, a więc kwestia ta nie została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła G. L., zaskarżając go w całości. Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych polegające na uznaniu, że: przy zastosowaniu tego przepisu w celu przeniesienia funkcjonariusza celnego do innej miejscowości wyłączone było stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej; przepis ten mógł być wykorzystany w celu przeniesienia skarżącej do pracy w Izbie Celnej w P., a w wyniku odmowy przyjęcia propozycji w celu zwolnienia skarżącej ze służby. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że bezpodstawnym jest twierdzenie Sądu, iż skoro art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie zawierał odniesienia do ustawy o Służbie Celnej, to do sytuacji, w której znalazła się skarżąca, w szczególności w zakresie uprawnień przysługujących jej w związku z otrzymaną propozycją przeniesienia, nie można stosować przepisów tej ustawy. Skarżąca podkreśliła, że ustawa konsolidacyjna w żadnym ze swoich przepisów nie wyłączyła stosowania przepisów ustawy o Służbie Celnej, w szczególności art. 18 i nast. Dlatego też uznanie przez Sąd, że ustawa konsolidacyjna była szczególnym i samodzielnym instrumentem, którego intencją było wprowadzenie regulacji prawnej ułatwiającej alokację funkcjonariuszy służby celnej w związku z potrzebami państwa polskiego po wejściu do Unii Europejskiej i opieranie na tym twierdzeniu wykładni art. 32 ustawy, jest niezasadne. Sąd dokonując wykładni art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie tylko nie wziął pod uwagę faktu, że ustawa o Służbie Celnej stanowiła i nadal stanowi podstawową regulację określającą prawa i obowiązki funkcjonariuszy celnych, ale także pominął w swoich rozważaniach, iż na nieprawidłowości związane z alokacją służb celnych w oparciu o ustawę konsolidacyjną uwagę zwrócił Rzecznik Praw Obywatelskich, który wyraził swoje zaniepokojenie naruszeniem przez przedmiotową ustawę przepisów prawa oraz podstawowych praw i wolności konstytucyjnych. Wbrew twierdzeniom Sądu ustawa konsolidacyjna nie została uchwalona w celu dokonania alokacji funkcjonariuszy celnych. Głównym jej celem, co wynika z treści ustawy, było utworzenie Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych, a art. 32 znalazł się w przepisach końcowych ustawy. Umiejscowienie przepisu w ustawie regulującej kwestie związane z utworzeniem Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych wskazuje jednoznacznie na fakt, że przenoszenie pomiędzy jednostkami, o którym mowa w art. 32, dotyczyło wyłącznie przenoszenia pomiędzy organami celnymi a organami skarbowymi, określonymi w ust. 1 art. 32, a więc urzędami kontroli skarbowej, izbami skarbowymi a izbami celnymi i urzędami celnymi. Zdaniem skarżącej powołany przepis nie powinien więc być stosowany w celu przenoszenia funkcjonariuszy celnych pomiędzy izbami celnymi. Taką racjonalną wykładnię systemową należy przyjąć mając na uwadze zamiar ustawodawcy określony w art. 1 ustawy konsolidacyjnej, który stwierdzał, że zadaniem Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych jest konsolidacja i koordynacja działań w zakresie realizacji na obszarze województwa polityki finansowej państwa. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi przez orzeczenie o stwierdzeniu nieważności lub uchyleniu decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w § 2 art. 183, nie zachodzą w niniejszej sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku wyłącznie do przytoczonych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia prawa materialnego - art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizacji jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz. 1302) przez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Należy przypomnieć, że ww. przepis w dniu wydania zaskarżonej decyzji brzmiał następująco: 1. Pracownicy i funkcjonariusze celni zatrudnieni w urzędach kontroli skarbowej, izbach skarbowych, urzędach skarbowych, izbach celnych mogą, w terminie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, otrzymać od kierownika jednostki dotychczas zatrudniającej, uzgodnioną z kierownikiem jednostki, w której mają być zatrudnieni, pisemną propozycję przeniesienia pomiędzy tymi jednostkami. Przez kierownika jednostki, w której ma być zatrudniony pracownik, rozumie się także pełnomocnika ustanowionego przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do zorganizowania urzędu skarbowego tworzonego na podstawie art. 5 ust. 9b ustawy zmienianej w art. 15. 2. Przeniesienia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje kierownik jednostki, w której pracownik ma być zatrudniony, w porozumieniu z kierownikiem jednostki dotychczas zatrudniającej pracownika. 3. Propozycja przeniesienia, o której mowa w ust. 1, powinna określać nowe warunki zatrudnienia, w szczególności miejsce pracy lub służby, datę przeniesienia, stanowisko pracy lub stanowisko służbowe, wynagrodzenie lub uposażenie oraz konsekwencje odmowy przyjęcia propozycji. 4. Pracownik lub funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję, o której mowa w ust. 1, może w terminie 10 dni od dnia jej otrzymania złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji przeniesienia. 5. W terminie 10 dni od dnia przyjęcia propozycji przeniesienia pracownik lub funkcjonariusz celny otrzymuje na piśmie potwierdzenie nowych warunków zatrudnienia. 6. Odmowa przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do: 1) rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy za wypowiedzeniem lub 2) zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. 7. Przepisy ust. 1-6 stosuje się odpowiednio do pracowników i funkcjonariuszy celnych zatrudnionych w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych. 8. Przepisów ust. 1-7 nie stosuje się do urzędników służby cywilnej. Przepis ten wszedł w życie z dniem ogłoszenia ustawy, czyli z dniem 6 sierpnia 2003 r. (art. 40 pkt 3 ustawy). Przez wzgląd na istniejące wówczas w perspektywie przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, ustawodawca zdecydował o konieczności jego wprowadzenia w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostek Służby Celnej, co wiązało się ze zmniejszeniem obsady etatowej w strukturach organów celnych na granicy zachodniej i południowej, zwiększeniem natomiast na granicy wschodniej. Tego rodzaju uregulowanie miało usprawnić proces przenoszenia funkcjonariuszy celnych, z założenia sprzyjając celowi nadrzędnemu, czyli przygotowaniu polskiego aparatu celnego pod kątem przyszłego przebiegu na wschodniej granicy kraju granicy Unii Europejskiej. Interes publiczny zatem przesądził o potrzebie wprowadzenia przepisów szczególnych. Takim też jest przepis art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Obowiązujące wtedy przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) i cytowany przepis ww. ustawy pozostawały zatem względem siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Przepis szczególny ma pierwszeństwo stosowania przed przepisem ogólnym (zawartym w ustawie o Służbie Celnej). Nie ma więc racji skarżąca, twierdząc, że - oceniając legalność zaskarżonej decyzji - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien uwzględnić jej skargę z uwagi na istnienie podstaw do stosowania ustawy o Służbie Celnej. Uzyskanie w wyniku mianowania do Służby Celnej statusu funkcjonariusza celnego powoduje, że oprócz szczególnych uprawnień, nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki nieznane w innych stosunkach prawnych. Decydując się zatem na podjęcie służby, funkcjonariusz celny musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się także z możliwością jego przeniesienia. Wobec niewyrażenia zgody na przeniesienie do Izby Celnej w P., skarżąca została zwolniona ze służby, na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 przedmiotowej ustawy, i - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - w zaistniałych okolicznościach nie mogło dojść do podjęcia innego aktu, wszak odmowa przyjęcia propozycji przeniesienia, w świetle tego przepisu, stanowi podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. W takim stanie sprawy trudno zatem uznać trafność postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 32 ww. ustawy. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.