I OSK 1440/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 63/07 w sprawie ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 63/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – po rozpoznaniu skargi G. J., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 przy zastosowaniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270) - stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza P. z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż G. J. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i podjęcia przez dziecko – K. J. nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, wnosząc o przyznanie świadczenia za okres od 1 września 2005 r. do 11 stycznia 2006 r. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta P., na podstawie art. 3, 4 ust. 1 i 2, 5, 6 ust. 1, 8 pkt 3a, 6 i 7, 11a, 14, 15, 23, 24, 25 i art. 28 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz. 992), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia za okres od dnia 1 września 2006 r. Organ wskazał, że świadczenia przyznaje się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczeń (art. 24 ustawy). Zasiłek rodzinny przysługuje na dzieci do ukończenia przez nie 21 roku życia, jeżeli uczą się w szkole (art. 6 ustawy). Organ podał, że w rozumieniu przepisów ustawy szkoła to szkoła podstawowa, gimnazjum, szkoła ponadpodstawowa, szkoła artystyczna, specjalny ośrodek szkolno - wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy (art. 3 pkt 18), przy czym szkoła ponadgimnazjalna to zasadnicza szkoła zawodowa, liceum, technikum, szkoła specjalna oraz szkoła policealna o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku (art. 9 ustawy). W przepisie określającym typy szkół nie ma Kolegium Nauczycielskiego. Organ odmówił przyznania świadczeń rodzinnych, gdyż nie został spełniony wymóg, o którym stanowi art. 6 ustawy. Odwołanie od powyżej decyzji złożyła G. J. wyjaśniając, że składała wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za okres od 1 września 2005 r. do 11 stycznia 2006 r., tj. ukończenia przez syna 21 - roku życia. Została błędnie pouczona przez pracownika organu i nie składała wcześniej wniosku o przyznanie świadczenia. Z chwilą uzyskania informacji, że uczniowie - studenci Kolegiów Nauczycielskich z innych rejonów kraju otrzymują zasiłki rodzinne, odwołująca się zaczęła zabiegać o przyznanie zasiłku rodzinnego. Decyzją z dnia [...] (Nr SKO [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, iż K. J. w dniu 12 stycznia 2006 r. ukończył 21 lat i uczy się jako słuchacz IV semestru Kolegium Nauczycielskiego w W. Organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, aczkolwiek jego uzasadnienie niekompletne, organ ten bowiem powołał nieprawidłowy przepis jako podstawę odmowy przyznania zasiłku. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje matce do ukończenia przez dziecko 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności. Warunki te muszą być spełnione łącznie. Organ podniósł, iż K. J. nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, więc nawet gdyby przyjąć, że Kolegium Nauczycielskie jest szkołą lub szkołą wyższą, to i tak nie spełnia warunku do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 19 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), studia wyższe, tytuł zawodowy i studia pierwszego stopnia to studia prowadzone przez uczelnię posiadającą uprawnienia do ich prowadzenia, kończące się uzyskaniem odpowiedniego tytułu zawodowego. Przy czym tytuł zawodowy to tytuł licencjata, inżyniera, magistra lub tytuł równorzędny, natomiast studia pierwszego stopnia to studia licencjackie lub inżynierskie kończące się uzyskaniem tytułu licencjata lub inżyniera. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, do stanu faktycznego sprawy, nie może mieć zastosowania przepis art. 6 pkt 1 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ K. J. nie jest osobą uczącą się w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy. Przepis ten stwierdza, że osoba ucząca się to osoba pełnoletnia ucząca się, nie pozostająca na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów, jeżeli wyrok sądu orzekający alimenty został wydany przed osiągnięciem pełnoletniości przez tę osobę. K. J. pozostaje na utrzymaniu matki, zaś wyrokiem z dnia 5 września 2001 r. ma zasądzone alimenty od ojca. Organ wyjaśnił, że K. J. nie jest wnioskodawcą w sprawie, ani nie spełnia warunku niepozostawania na utrzymaniu obojga rodziców, zatem nie przysługuje mu wnioskowane świadczenie. Skargę na powyższą decyzję złożyła G. J. wskazując, iż z ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, że słuchaczom Kolegium Nauczycielskiego nie przysługuje zasiłek rodzinny. G. J. wniosła o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za okres od 1 września 2005 r. do 11 stycznia 2006 r., tj. do osiągnięcia przez K. J. 21 roku życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyrokiem uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż stosownie do art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Sąd podniósł, iż jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest jej osnowa, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W osnowie decyzji winno zostać wprost wyrażone rozstrzygnięcie, bowiem nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. W tej sytuacji decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności, bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia. Z treści osnowy oraz z treści uzasadnienia tej decyzji nie wynika o przyznanie jakiego świadczenia wnioskowała G. J. Sąd wskazał, iż w treści całej decyzji organ I instancji posługuje się określeniem "świadczenia" bądź "świadczenia rodzinnego". Świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego; świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne; zapomoga wypłacana przez gminy, na podstawie art. 22a oraz jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka (art. 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Sąd uznał, że do końca nie wiadomo czego dotyczy decyzja I instancji, tym samym nie wynika z treści decyzji jakiego świadczenia dotyczył wniosek skarżącej. Ponadto Sąd wskazał na inne liczne nieprawidłowości występujące w sprawie. Wniosek G. J. dotyczył również innego okresu niż decyzje wydane w sprawie. Organy błędnie określiły charakter szkoły, do której uczęszczał syn skarżącej. Sąd podniósł, iż do oceny charakteru uczelni należy odwołać się w szczególności do art. 2 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 23 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). W stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2007 r. organy winny oceniać charakter danej szkoły w oparciu o unormowania ustawy z dnia 26 czerwca 1997 roku o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 96, poz. 590 ze zm.). Sąd podkreślił, iż organy nie rozważyły, czy G. J. złożyła wniosek w imieniu syna (w trybie art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), czy jako jego pełnomocnik (na podstawie art. 6 ust. 1a w/w ustawy), bowiem art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] utrzymywała w mocy wadliwe rozstrzygnięcie a co oznacza, że również jest dotknięte wadą nieważności. W ocenie Sądu brak rozstrzygnięcia w decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 (przy zastosowaniu art. 135) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] oraz decyzji Burmistrza P. z dnia [...] wskutek błędnego przyjęcia, że w/w decyzje w sposób rażący naruszały art. 107 § 1 pkt 1 zd. 1 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt. SA 1163/81 publ. OSPiKA 1982, Nr 9 - 10, poz. 169, wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt. SA 791/81, publ. ONSA 1981, Nr 2, poz. 91) podniesiono, że za niezbędne, konstytutywne elementy decyzji administracyjnej uważa się oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis upoważnionej osoby. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. decyzja wydana przez Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. zawiera wszystkie ww. elementy, a w szczególności, wbrew twierdzeniom Sądu, zawiera rozstrzygnięcie (o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych). Organ II instancji wskazał, iż rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej to "odmowa przyznania świadczeń" i nie jest ono zbyt precyzyjne, co powinno zostać dostrzeżone i skorygowane w toku kontroli instancyjnej, jednakże nieprecyzyjność ta – w ocenie organu - nie uzasadnia postawienia przedmiotowej decyzji zarzutu rażącego naruszenia prawa. Podniesiono, iż G. J., pomimo "nieprecyzyjności" decyzji zrozumiała jakich świadczeń dotyczyła ta decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym osnowę decyzji uznaje się za jeden z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej. Okoliczność , że strona wywnioskowała ostatecznie jaka jest treść decyzji nie oznacza że ustawowe wymogi proceduralne nie zostały naruszone, nie może to mieć wpływu na ocenę wagi wskazanego naruszenia tym bardziej, że Sąd wskazał w sprawie jeszcze inne liczne nieprawidłowości. Wagę naruszenia uznanego przez Sąd za rażące potwierdza treść art. 8 k.p.a., zobowiązującego organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa i kulturę prawną obywateli. Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jego treści niewątpliwie zasadę tę narusza. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 17 marca 2006 r. (II OSK 646/05) osnowa decyzji jest jej kwintesencja , wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu bądź nałożonym obowiązku. W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uznany za zasadny i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.