II GSK 321/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie Jan Bała NSA Janusz Drachal Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 478/07 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 478/07 oddalił skargę T. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Sąd orzekał na podstawie następujących okoliczności faktycznych. W dniu 14 lipca 2006 r. T. M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w B., dalej ZUS, z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej o charakterze sezonowym, polegającej na przewożeniu materiałów sypkich. Wnioskodawca powołał się na bardzo trudną sytuację materialną i podkreślił, że zapłata zaległych należności pieniężnych względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozbawi jego rodzinę na kilka miesięcy środków koniecznych do utrzymania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137 poz. 887 ze zm.), dalej u.s.u.s. odmówił T. M. umorzenia wnioskowanych składek wraz z odsetkami za zwłokę. Organ ustalił, na podstawie materiału dowodowego, że wnioskodawca w dalszym ciągu prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, z której uzyskuje stałe dochody, zaś małżonka wnioskodawcy jest zatrudniona w Ch. Muzeum i otrzymuje z tego tytułu stałe miesięczne wynagrodzenie. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wierzytelności wynikające z zaległych składek na ubezpieczenia społeczne osób będących jednocześnie płatnikami tych składek mogą zostać umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, gdy zostaną spełnione warunki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U z 2003 r. Nr 141, poz.1365). Zdaniem organu T. M. nie przedłożył dokumentów potwierdzających jego wyjątkowo trudną sytuację majątkową, uniemożliwiającą zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych rodziny, co uzasadniałoby umorzenie składek wobec wnioskodawcy. Decyzja ta została utrzymana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2006 r. Organ ten podzielił stanowisko przedstawione w zakwestionowanej decyzji i dodał, że wnioskodawca po zapoznaniu się z aktami sprawy, w dniu [...] października 2006 r. wyraził zgodę na spłatę zaległych składek wraz z odsetkami w systemie ratalnym. Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych T. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz błędną wykładnię przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Sąd I instancji nie podzielił podniesionych zarzutów i oddalił skargę na tę decyzję. Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie wykazał całkowitej nieściągalności należności ze składek na ubezpieczenia społeczne w sposób określony w przepisie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., dlatego decyzja organu odmawiająca ich umorzenia była prawidłowa. Podstawy umorzenia wnioskowanych przez skarżącego należności pieniężnych wobec ZUS nie mógł stanowić także przepis § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Sąd I instancji przyjął za organem, że posiadanie przez skarżącego określonego majątku oraz uzyskiwanie dochodów z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej pozwala na spłatę istniejącego zadłużenia i tym samym nie pociąga zbyt ciężkich skutków dla skarżącego, tj. nie pozbawia skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, o których mowa w § 3 rozporządzenia. Ponadto podkreślił, że małżonka skarżącego uzyskuje stały miesięczny dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę. Skarżący (wnioskodawca) nie przedstawił dowodów potwierdzających bardzo trudną sytuację majątkową i życiową, czego wymaga przepis § 3 rozporządzenia określający warunki wydania decyzji o umorzeniu zaległych składek względem ZUS. Decyzja o umorzeniu należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne mieści się w ramach uznania administracyjnego i jest wydawana na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie. Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. T. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o zmianę w całości orzeczenia i uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2006 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd trudnej sytuacji materialnej skarżącego stanowiących przesłankę do umorzenia zaległych składek ZUS w świetle art. 23 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia, co narusza cel i zasady ubezpieczenia społecznego. Skarżący podniósł, że podobnie jak w obecnym czasie, wykonywał pracę tylko przez część miesiąca z powodu małej ilości przyjmowanych zleceń na przewóz materiałów sypkich i w latach 2002 i 2003 składał wnioski o wyrejestrowanie go z ubezpieczenia. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący zarzucił naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., polegające na pominięciu przez Sąd I instancji wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na sytuację majątkową skarżącego tj. nierentowność wykonywanej działalności, liczbę członków rodziny będących na utrzymaniu skarżącego (trójka uczących się dzieci) i wydatki życiowe z tym związane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie oraz zarzucie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. W ramach przepisów postępowania skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że pominął okoliczności powszechnie znane dotyczące sytuacji majątkowej skarżącego, tj. wydatki związane z utrzymaniem trójki uczących się dzieci. Jeżeli chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący podniósł zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 Konstytucji RP, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Na wstępie należy zauważyć, że zarzut naruszenia przepisu § 3 wspomnianego rozporządzenia nie został prawidłowo określony, ponieważ w ustępie pierwszym tego przepisu określono trzy różne przesłanki umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. Z kolei ustęp 2 i 3 przepisu § 3 rozporządzenia zawiera definicję pojęć: rodziny i pozarolniczej działalności gospodarczej. Niemniej jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnioskować, że skarżący miał na uwadze naruszenie przez Sąd przepisu § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia, stąd też mimo wadliwego określenia podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że skarga w tym zakresie może być rozpoznana. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są zasadne. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznaje skargę w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, str. 434). W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane przez Zakład pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z treści przytoczonego § 3 ust. 1 wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tym przepisie przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu składek jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w tym właśnie przepisie prawnym. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Sąd I instancji nie stwierdził uchybień organu w tym zakresie. Zgodnie z aktami sprawy skarżący składając do ZUS - Oddział w B. wniosek o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami podkreślił, że znajduje się w trudnej sytuacji majątkowej. Wniosek uzasadnił jedynie tym, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza ma charakter sezonowy, żona otrzymuje niskie miesięczne wynagrodzenie za pracę oraz, że ponosi znaczne wydatki związane z utrzymaniem trójki uczących się dzieci. W ocenie organu oraz Sądu I instancji przedstawione okoliczności nie dawały dostatecznych podstaw aby stwierdzić, że w przypadku T. M. zachodzi jakakolwiek przesłanka określona w szczególności w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, uzasadniająca umorzenie zaległych wierzytelności. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów potwierdzających rzeczywiście trudną sytuację majątkową rodziny np. zaświadczenia o pobieraniu zasiłku rodzinnego czy innego wsparcia finansowego z opieki społecznej. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia nakłada na wnioskodawcę (zainteresowanego) ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną. Ponadto w trakcie postępowania administracyjnego przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych skarżący wyraził zgodę na rozłożenie na raty płatności zaległych składek, czyli skorzystał z uprawnienia, jakie przewidział ustawodawca w art. 29 u.s.u.s. wobec osób mających m.in. trudności finansowe w spłacie wierzytelności pieniężnych względem ZUS, co również może świadczyć o tym, że jest w stanie opłacić te należności. Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji było prawidłowe i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.