IV SA/Wa 395/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski,, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2007r. sprawy ze skargi F. J. M., A. R. Spółka Jawna na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu -oddala skargę- Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2006r. Nr (..) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 i art. 144 Kpa, po rozpoznaniu wniosku z dnia 27 czerwca 2006 r. A. R. występującego w imieniu F. spółka jawna J. M., A. R. z siedzibą w N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Zastępcy Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) czerwca 2006 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku myjni z przeznaczeniem na myjnię samochodową, stację kontroli pojazdów powyżej 3,5 t, warsztat samochodowy 3 -stanowiskowy i sklep motoryzacyjny na działkach nr (...) i (...) oraz budowie zjazdu z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) w m. R., postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po przeprowadzeniu ponownego postępowania w wyżej wymienionej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, gdyż uznał je za zasadne. Artykuł 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) stanowi: "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego tub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie ruchu drogowego do drogi zapewnia zjazd. W przypadku gdy ten ruch generuje (powoduje) obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, jest to zjazd publiczny ( 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z przepisem § 113 ust. 7 pkt 1 i pkt 3 w związku z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności (i niezależnie od siebie) - w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%. W ocenie organu nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zjazd publiczny z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) zapewniający dojazd do już istniejących oraz planowanych na działkach nr (...) i (...) obiektów, byłby usytuowany : a/ w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr (...) z drogą krajową nr. (...) oraz drogą powiatową (ul. (...)), którego początek wyznacza ustawiony przy drodze krajowej nr (...) znak (...) ("skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po obu stronach") z tablicą przeddrogowskazową (...) przed czteroramiennym skrzyżowaniem dróg, b/ na odcinku drogi krajowej nr (...) o pochyleniu niwelety 6%. Taka lokalizacja zjazdu publicznego zdaniem organu stworzyłaby ewidentne i bezsprzeczne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku ww. drogi oraz ograniczenie jego płynności i jest wprost, i w sposób jednoznaczny zabroniona (jak wykazano wyżej) na mocy ww. przepisów obowiązującego prawa. Jednocześnie organ wskazał, iż to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego byłoby w analizowanej sprawie tym większe, że na tym odcinku ww. drogi występuje znaczne w skali kraju natężenie ruchu drogowego (10959 poj./dobę - według danych z pomiaru generalnego ruchu przeprowadzonego w 2005 r.), wykazujące silną tendencję wzrostową (32.4% wzrost - z porównania danych z pomiaru generalnego ruchu przeprowadzonego w roku 2005 i 2000, 24.1% wzrost - z porównania danych z pomiaru generalnego ruchu przeprowadzonego w roku 2000 i 1995), a bezspornym jest, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze; dotyczy to zwłaszcza zjazdów publicznych, które z uwagi na swój charakter przenoszą znaczny ruch generowany przez obiekty, w których prowadzona jest działalność gospodarcza. Podniesiono także, iż sprawa lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) była już przedmiotem przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w wyniku którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia (...) sierpnia 2005 r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) czerwca 2005 r., nr (...) odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...). Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, a zatem korzysta z powagi rzeczy osądzonej i ochrony jej trwałości na podstawie art. 16 §1 Kpa. Powyższe ustalenie organu o niedopuszczalności włączenia do drogi krajowej nr (...) ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją (lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...)) mieści się w ramach dyspozycji art. 35 ust. 3 cyt. ustawy o drogach publicznych i tym samym uprawnia ten organ do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym uzgodnienie przez zarządcę drogi krajowej projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji może nastąpić wyłącznie w sytuacji zachowania dotychczasowego lub zapewnienia nowego rozwiązania komunikacyjnego z włączeniem ruchu do drągi niższej klasy niż droga krajowa nr (...), tj. drogi powiatowej - Ul. (...) (za zgodą jej zarządcy). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła F. spółka jawna J. M., A. R. z siedzibą w N. reprezentowana przez adwokata A. O., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i błędne jego zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż w sprawie zachodzą okoliczności szczególne uzasadniające urządzenie zjazdu z drogi krajowej albowiem brak jest możliwości urządzenia i korzystania z innego dojazdu do nieruchomości. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, nieruchomości będące własnością skarżących nie mają praktycznie możliwości urządzenia innego dojazdu, wbrew ustaleniom poczynionym w skarżonym postanowieniu. Sąd Rejonowy w N., oddalił bowiem wniosek skarżących o zasiedzenie służebności przejazdu. Urządzenie dojazdu innym szlakiem wymagałoby zaś obciążenia służebności kilku nieruchomości. Ponadto wskazano, iż pomiędzy planowanym zjazdem z drogi krajowej a skrzyżowaniem dróg na które powołuje się organ istnieją jeszcze dwa zjazdy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ wskazał, iż przywołane przez skarżącego przepisy nie mają charakteru fakultatywnego lecz obligatoryjny, a więc nie upoważniają zarządcy drogi krajowej do uwzględnienia przez ten organ podniesionej w skardze okoliczności, że do nieruchomości nie ma ( w ocenie skarżących) żadnej możliwości dojazdu. W aspekcie tak sformułowanego stwierdzenia należy też zauważyć, że dojazd do przedmiotowej nieruchomości już usytuowanych na jej terenie obiektów od wielu lat odbywał się za pośrednictwem drogi niższej klasy - drogi powiatowej (Ul. (...)) poprzez m. in. działki nr (...) i (...). Jak wynika z obserwacji w terenie i wykonanej w dniu 30 stycznia 2007 r. (a więc prawie 6 miesięcy od uprawomocnienia wskazanego w skardze postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia (...) lipca 2006 r., sygn. akt (...)) dokumentacji fotograficznej, powyższy sposób obsługi komunikacyjnej wykorzystywany jest również obecnie. Ponadto dojazd do istniejących i planowanych na terenie przedmiotowej nieruchomości obiektów objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy z włączeniem komunikacyjnym do ww. ul. (...) może zostać (jak również podnieśli de facto skarżący w końcowej części skargi) poprowadzony innym szlakiem (z pominięciem działek nr (...) i (...)) co istotnie wymagałoby ustanowienia stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c), o ile pomiędzy skarżącymi a właścicielami działek w nowym przebiegu dojazdu nie dojdzie do dobrowolnego porozumienia w tej kwestii. Ponadto organ wskazał, iż podniesiona w skardze okoliczność, że pomiędzy wnioskowanym włączeniem ruchu generowanego przez planowane (a tym samym również przez już istniejące) obiekty na terenie przedmiotowej nieruchomości do drogi krajowej nr (...) (zjazdem publicznym z ww. drogi) a skrzyżowaniem tej drogi z drogą krajową nr (...) i drogą powiatową (ul. (...)) są usytuowane 2 zjazdy, nie ma związku ze sprawą będącą przedmiotem zaskarżenia. Są to bowiem zjazdy indywidualne ( 55 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia), które ze względu na swój charakter i w przeciwieństwie do zjazdów publicznych - są użytkowane sporadycznie. Zjazdy te powstały kilka lat temu w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Należy także zwrócić uwagę, że powołane w zaskarżonym postanowieniu przepisy § 113 ust. 7 pkt 1 i pkt 3 w związku z § 78 ust. 1 powołanego rozporządzenia z przyczyn bezpieczeństwa ruchu drogowego zabraniające lokalizacji zjazdów publicznych w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz na odcinkach drogi o pochyleniu niwelety powyżej 4% dotyczą wyłącznie zjazdów publicznych, nie mają natomiast zastosowana w przypadku zjazdów indywidualnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm), Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) grudnia 2006r. na mocy którego utrzymał on w mocy postanowienie wydane przez działającego z jego upoważnienia, Zastępcę Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia (...) czerwca 2006 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku myjni z przeznaczeniem na myjnię samochodową, stację kontroli pojazdów powyżej 3,5 t, warsztat samochodowy 3 - stanowiskowy i sklep motoryzacyjny na działkach nr (...) i (...) oraz budowie zjazdu z drogi krajowej nr (...) do działki nr (...) w m. R. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 w/w wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z uzgodnieniem inwestycji polegającej między innymi na budowie zjazdu z drogi krajowej. Właściwym organem do dokonania uzgodnienia był więc w tym zakresie zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Generalny Dyrektor Dróg Publicznych . Przedmiotowego uzgodnienia w/w organ dokonał w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), stosownie do treści którego ,"zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą." Włączenie, o którym mowa wyżej, zapewnia zjazd z drogi, a w przypadku gdy ten ruch generuje obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, jest to zjazd publiczny ( § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z przepisem § 113 ust. 7 pkt 1 i pkt 3 w związku z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia zjazd publiczny nie może być zaś usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności (i niezależnie od siebie) - w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż dokonując uzgodnienia, w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ -zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, kwestia ta była podstawowym kryterium oceny dokonanej przez organ orzekający w niniejszej sprawie. W wyniku przeprowadzonej analizy zagrożenia organ uznał bowiem, iż zjazd publiczny do nieruchomości na terenie której planowana jest przedmiotowa inwestycja spowodowałby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenie jego płynności dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr (...), musiałby być bowiem zlokalizowany zarówno w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr (...) z drogą krajową nr (...) i drogą powiatową (Ul. (...)), jak również na odcinku drogi krajowej nr (...) o pochyleniu niwelety wynoszącym 6%. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, iż taka lokalizacja zjazdu publicznego w jego ocenie stworzyłaby ewidentne i bezsprzeczne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku ww. drogi oraz ograniczenie jego płynności i jest wprost, i w sposób jednoznaczny zabroniona (jak wykazano wyżej) na mocy ww. przepisów obowiązującego prawa. Wobec powyższego organ uznał, iż uzgodnienie planowanej inwestycji może nastąpić jedynie w sytuacji zachowania dotychczasowego, lub zapewnienia nowego rozwiązania komunikacyjnego z włączeniem ruchu drogi niższej klasy niż droga krajowa, tj. drogi powiatowej, za zgodą jej zarządcy. Rozpoznając sprawę organ podniósł także, iż sprawa lokalizacji zjazdu została już rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją z dnia (...) sierpnia 2005r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) czerwca 2005r. wydaną przez działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad- Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiającą na odstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej do działki (...). Podkreślić zatem należy, iż jakkolwiek rozpoznając niniejsza sprawę organ zobowiązany był dokonać stosownego uzgodnienia, w oparciu o przytoczone powyżej przepisy, to niezależnie od rozstrzygnięcia jakie zapadło w sprawie, podstawę prawną wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu, stanowi decyzja wydana na gruncie art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Skoro w rozpoznawanej sprawie taka decyzja już funkcjonuje w obrocie prawnym, to należy wskazać, iż w myśl art. 16 § 1 Kpa decyzja ta jako decyzja ostateczna korzysta z zasady trwałości ostatecznych decyzji, która to zasada służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa (M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne..., s. 116). Szczególne znaczenie tej zasady przejawia się w sferze ochrony praw słusznie nabytych. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych, do których kodeks odsyła w art. 163. Oznacza to, iż organ orzekający w niniejszej sprawie zobowiązany był do jej uwzględnienia. W świetle powyższego, uznać należy, iż wbrew stanowisku wyrażonemu przez stronę skarżącą, na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, co już zostało podkreślone powyżej, podstawową zasadą którą winien się kierować zarządca drogi jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i zdaniem Sądu niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki. W rozpoznawanej sprawie organ wykazał, iż budowa zjazdu w miejscu w którym domagał się inwestor stworzy zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto kwestia braku możliwości budowy na tym odcinku drogi krajowej zjazdu, została już wcześniej rozstrzygnięta w/w ostateczną decyzją, która to decyzja jak wynika z orzecznictwa należy d decyzji, które mogą wpływać na ograniczenie prawa własności nieruchomości (patrz, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005r. sygn akt VI SA/Wa 428/05). Wobec powyższego podniesiona przez stronę skarżącą okoliczność, iż nieruchomość na terenie której planowana jest inwestycja obecnie nie ma praktycznie możliwości dojazdu, z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości, nie może przesądzać o konieczności wyrażenia zgody na budowę zjazdu w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tym bardziej, iż na gruncie obowiązujących przepisów istnieją możliwości, uregulowania kwestii, bezpiecznego dojazdu do nieruchomości skarżącej spółki tj.np. ustanowienie służebności dojazdu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.