I OSK 1696/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA: Jan Kacprzak Sędzia NSA: Ewa Dzbeńska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 301/07 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 301/107, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: w niniejszej sprawie M. K. stała się właścicielką działek nr [...] i [...] o powierzchni [...] arów w roku w roku [...] na podstawie umowy darowizny, a granica tych działek z działką nr [...] (droga) została ustalona przez Sąd Rejonowy w M. postanowieniem z dnia [...]., sygn. akt [...] orzekającym o rozgraniczeniu pomiędzy wskazanymi działkami zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...]. Starosta M. decyzją z dnia [...]., na podstawie art. 20 i 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.), zatwierdził projekt operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów obrębu K. gmina M. o powierzchni ogólnej [...] ha sporządzony w latach [...] - [...] przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w S.. Od tej decyzji odwołanie złożyła M. K. - współwłaścicielka działek nr[...] i [...] wykazywanych w jednostce rejestrowej nr [...]. Starosta M. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 22 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, orzekł o wprowadzeniu z urzędu zmiany w ewidencji gruntów K. w jednostce rejestrowej [...] wynikającej z dokumentacji technicznej zarejestrowanej w Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Starosta M., zgodnie z art. 24 a ust. 8 ustawy z dnia 17 marca 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa M. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] informację o tym, że projekt operatu opisowo - kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków obrębu K., bowiem przebieg granic działek nr [...] i [...] wznowionych w dniu [...] jest zgodny z dokumentacją znajdująca się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej Kartograficznej w M. Tę dokumentację stanowią operaty techniczne nr [...],[...],[...]i [...] oraz operat techniczny modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzje i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zastępca Geodety Powiatowego, działając z upoważnienia Starosty, decyzją z dnia [...]., na podstawie art. 24a ust. 9 i 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027) oraz art. 107 § 1 k.p.a., odrzucił zarzuty M. K. - właściciela działek nr [...] i [...] położonych we wsi K. w gminie M., zgłoszonych w piśmie z dnia [...]., dotyczących danych ewidencyjnych określających przebieg granic oraz powierzchni tych działek, zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M., decyzją z dnia [...]., utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję, wskazując, że zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ drugiej instancji wskazał, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter techniczno -deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dlatego też granice działek nr [...] i [...] zostały wykazane zgodnie z dokumentami powstałymi w innych, niż ewidencyjne, postępowaniach. Na tę decyzję M. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o przeprowadzenie postępowania "od nowa". Wyrokiem z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 301/107, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków. Sąd wskazał, że granice nieruchomości skarżącej M. K. wykazano w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powstałą w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych, zatem nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych, a do takich należą zmiany granic i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Sąd podkreślił, że ewidencja gruntów jest tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, w związku z czym powinna być utrzymywana w stałej aktualności, nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się zatem na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organy ewidencyjne zarejestrowały jedynie stan prawny ustalony w innym trybie (postępowanie rozgraniczeniowe) i przez inne organy orzekające (Sąd Rejonowy w M.). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła M. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Wyrok Sądu Rejonowego w M. oparty na sfałszowanym dokumencie rzekomo podpisanym przez M. K., jest stanem prawnym ustalonym w innym postępowaniu i nie może on być badany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. jako organu ewidencyjnego, gdy tymczasem zachodzi tutaj między innymi wprowadzenie w błąd, tj. przesłanka wynikająca z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - umożliwiająca wniesienie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, jako podstawę skargi wskazano między innymi na sfałszowanie dokumentów, w tym jej podpisu pod dokumentem mającym bardzo istotne znaczenie dla całej sprawy. W ocenie skarżącej w ogóle nie wzięto tego pod uwagę. Podkreślono, że co prawda postanowienie Sądu Rejonowego w M. stało się prawomocne, lecz zostało wydane z pogwałceniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Podstawy te winny być sprecyzowane przez autora wnoszonego środka zaskarżenia. Należy w nich zatem powołać konkretne przepisy prawa, którym miał uchybić wojewódzki sąd administracyjny i uzasadnić zarzut ich naruszenia. W razie zarzutu naruszenia prawa procesowego niezbędne jest także wykazanie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, a więc uprawdopodobnienie potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności postępowania. Skarga kasacyjna M. K. została oparta na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Jednakże wnosząca skargę kasacyjną, stawiając zarzut naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego, powołała się na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi jedynie podstawę wyjściową do postawienia takiego zarzutu. Nie może on jednak stanowić samodzielnej podstawy zaskarżenia orzeczenia. Należy go bowiem powiązać z konkretnymi przepisami prawa materialnego, którym w ocenie kasatora uchybił Sąd. Z kolei zaś, z treści skargi kasacyjnej wynika, że kwestionuje ona ustalenia stanu faktycznego, lecz takie zarzuty nie były wskazane w ogóle w skardze kasacyjnej jako podstawa zaskarżenia, więc tym samym nie może ona zostać uznana za uzasadnioną w tym zakresie. Formułując powyższe autor skargi kasacyjnej zmierzał w istocie do podważenia okoliczności faktycznych, w oparciu o które Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok. Inaczej mówiąc, koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji - jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. W związku zaś z podniesionymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutami kwestionującymi prawidłowość ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że przewidziany w art. 133 § 1 P.p.s.a. i 134 P.p.s.a wymóg stosowania sądowej kontroli administracji polega na tym, że sąd administracyjny orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającej z akt sprawy. Wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego i w tym zakresie jest ono oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Mając na uwadze powyższe ustalenia stwierdzić należy, iż zarzuty naruszenia prawa w skardze kasacyjnej stanowią jedynie polemikę z orzeczeniem Sądu I instancji, niezawierajacą rzeczowych argumentów. Autor skargi kasacyjnej dokonał odmiennej oceny dowodów i wyprowadził na jej podstawie własne wnioski co do stanu faktycznego. Uwagę zwraca przy tym, jak już wyżej wspomniano, brak precyzyjnego oznaczenia naruszenia powoływanych przepisów. Poza tym, marginalnie należy tylko zauważyć, że permanentnie podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia oparcia orzeczenia Sądu (organów) na fałszywych dowodach, nie była objęta zakresem rozpoznania w niniejszej sprawie, więc brak jest odniesienia się i rozważań w tym zakresie. Skoro zatem zarzuty zostały nieprawidłowo skonstruowane, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego też orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi