II SA/Kr 117/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Robert Sawuła (spr) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I uchyla zaskarżoną decyzję, II określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Kr 117/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi E. J. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dn. [...].2004r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w M. pismem z [...].2000r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w M. o podjęcie interwencji w związku z ujawnieniem realizacji w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] relacji N. ogrodzenia trwałego realizowanego w miejscowości N. przez E. J. PINB w M. wszczął postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego ogrodzenia, przeprowadzono kontrolę połączoną z oględzinami na miejscu, sporządzono szkic oraz zdjęcie ogrodzenia. Ogrodzenie wykonano z ceglanych słupków na betonie zwieńczonych okapem, połączonych przęsłami z drewnianych szczeblin. Inwestor nie dysponował zgłoszeniem zamiaru wykonania ogrodzenia, oświadczył iż ogrodzenie wykonano w miesiącach marzec-maj 2000r.. Z pisma Urzędu Gminy w S. z [...].2000r. wynikało, że inwestor nie zgłaszał zamiaru wykonania ogrodzenia. Decyzją z [...].2000r. Nr [...] PINB w M. nakazał E. J. rozbiórkę ogrodzenia o długości ok.29,05 m położonego w pasie drogowym drogi powiatowej M. –K. Od powyższej decyzji odwołał się E. J. wywodząc, że traktował budowę ogrodzenia jako modernizację poprzedniego ogrodzenia, nadto jego zamiarem było poprawienie estetyki "wewnętrznej drogi wiejskiej". Rozpoznając powyższe odwołanie WINB decyzją z [...].2003r. Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Motywem do wydania takiej decyzji miała być nowelizacja prawa budowlanego, którą dokonano zmiany przepisów, stanowiących materialną podstawę do wydania nakazu rozbiórki. Prowadząc ponowne postępowanie w sprawie organ I instancji wystąpił do Urzędu Gminy w S. o udzielenie informacji odnośnie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie dopuszczalności budowy ogrodzenia. Udzielając odpowiedzi wójt gminy pismem z [...].2003r. wyjaśnił, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczać ma budowę ogrodzenia od strony drogi powiatowej N., nie wskazano jednak w planie odległości budowy ogrodzeń od krawędzi jezdni. PINB w M. pismem z [...].2004r. ponowił wystąpienie do Urzędu Gminy w S. w aspekcie zgodności wybudowanego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi pismem z [...].2004r. działający z upoważnienia wójta gminy inspektor do spraw budownictwa w Urzędzie Gminy w S. poinformował, iż ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może wydać zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z [...].2004r. Nr [...] PINB w M. nakazał E. J. przymusową rozbiórkę "wykonanych robót budowlanych" budowy ogrodzenia stałego w pasie drogowym drogi powiatowej N. o długości ok.29,05m, określając na czym polegać ma rozbiórka. W podstawie prawnej powołano art.49b ust.1, art.80 ust.2 pkt 1, art.81 ust.1 pkt 2, art.83 ust.1 ustawy z 7.07.1994r. prawo budowlane (Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz.2016, zwana dalej Upb). Już po wydaniu powyższej decyzji Urząd Gminy w S. wydał zaświadczenie, iż wybudowane ogrodzenie w pasie drogowym drogi powiatowej N. jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak obowiązującego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy S. Odwołanie od decyzji PINB w M. wniósł E. J. Odwołujący się zarzucił krzywdzący charakter nakazu rozbiórki, powołał się na swą nieświadomość w kwestii przepisów odnośnie budowy ogrodzenia. Kwestionując zaskarżoną decyzję podniesiono, iż ogrodzenie zostało wykonane jako remont istniejącego uprzednio ogrodzenia, które posiadało pochylone słupki, łuszczący się murek, zniszczoną siatkę. Odwołanie zawiera nadto argumenty natury słusznościowe, podając iż z Urzędu Gminy w S. E. J. uzyskał informację odnośnie konieczności uzyskania planu sytuacyjnego oraz opisu technicznego, co zostało przez inwestora zrealizowane. Na żądanie organu odwoławczego organ I instancji uzupełnił akta sprawy o dowody wskazujące na zaliczenie drogi relacji N. do dróg powiatowych. Rozpoznając odwołanie WINB zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołano się na dyspozycję art.138 § 1 pkt 1 oraz art.104 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 zwana dalej k.p.a.) oraz art.80 ust.2 i art.83 ust.2 Upb. W ocenie organu odwoławczego nakaz rozbiórki jest zgodny z prawem. Odwołując się do ustaleń faktycznych poczynionych przez I instancję przyjęto, iż E. J. w okresie marzec-maj 2000 wybudował ogrodzenie od strony drogi powiatowej, a roboty te w świetle art.29 oraz art.30 ust.1 pkt 3 Upb winny być poprzedzone zgłoszeniem. Inwestor takiego zgłoszenia nie uczynił. Uznano zarazem, iż nie ma podstaw do "legalizacji" wybudowane ogrodzenia, albowiem nie zachodzą warunki z art.49b ust.1 Upb. Nie uwzględniono wywodów inwestora, że doszło w istocie do remontu ogrodzenia, albowiem w świetle opisu technicznego oraz projektu ogrodzenia wynikać ma, że doszło do wybudowania nowego ogrodzenia. Nie uwzględniono także tych uwag odwołującego się, który naprowadzał, że w okresie ważności uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego budowa ogrodzenia nie naruszała ustaleń planistycznych. W ocenie WINB niedopuszczalnym jest badanie zgodności wybudowanego ogrodzenia z planem, jaki obowiązywał w dacie jego budowy. Skargę na powyższą decyzję wniósł do WSA w Krakowie E. J. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Skarżący zarzucił krzywdzący charakter decyzji, podał że poprzednio istniejące ogrodzenie było zniszczone. Skarżący wykonanie ogrodzenia poprzedzić miał ustaleniem w Urzędzie Gminy S., gdzie zasięgnął informacji odnośnie wymogów, jakie musi spełnić przy wykonywaniu robót przy ogrodzeniu. Po wykonaniu planu sytuacyjnego i opisu technicznego oraz uwzględnieniu przebiegu wodociągu wiejskiego skarżący w dobrej wierze dokonał robót budowlanych przy realizacji ogrodzenia. Skarga zawiera także argumenty o charakterze słusznościowym. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 15.11.2006r. NSA w Warszawie II OZ 1160/06 uchylił postanowienie WSA w Krakowie z 26.05.2006r. oraz orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Ponadto Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 Ppsa). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza prawo materialne i procesowe w stopniu uzasadniającym, iż naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa), co uprawniało Sąd do jej uchylenia. Przedmiotem oceny legalności przez Sąd jest decyzja organu odwoławczego (WINB) utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Podstawę materialno-prawną do wydania decyzji organu I i II instancji stanowił art.49b Upb. W myśl art.49b ust.1 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust.2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z art.49b ust.2 Upb jeżeli budowa, o której mowa w ust.1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art.30 ust.2 albo art.30 ust.2 i 3, albo art.30 ust.2 i 4; 2) projekt zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli obowiązek wynikający z ust.2 nie zostanie spełniony, stosuje się ust.1, czyli wydaje nakaz rozbiórki, jeśli zaś zachodzą okoliczności wskazane w ust.2 cyt. przepisu, właściwy organ, w drodze postanowienia ustala wysokość tzw. opłaty legalizacyjnej (art.49b ust.3 i 4 Upb). WINB uchylając w dn. [...].2003r. decyzję PINB w M. z [...].2000r. nakazał prowadzić postępowanie w sprawie wybudowanego ogrodzenia przy drodze powiatowej w trybie art.49b Upb zwracając uwagę na nowelizację prawa budowlanego i konieczność uwzględnienia nowych przepisów odnośnie likwidacji skutków samowoli budowlanej. Zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia zobowiązywało organ I instancji do jej załatwienia zgodnie z zasadą ogólną szybkości i prostoty postępowania, określonej w art.12 § 1 k.p.a.. Z akt I instancji wynika, że decyzja kasacyjna WINB wpłynęło do tego organu w dn. [...].2003r. (dowód: k.48). Wydanie zatem rozstrzygnięcia, nawet traktując sprawę w kategorii szczególnie skomplikowanej (art.35 § 3 k.p.a.) winno nastąpić do dn. [...].2003r. W tym czasie organ I instancji winien ustalić, czy w Gminie S. istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, to w świetle jego ustaleń budowa ogrodzenia nie narusza ustaleń tego planu. PINB w M. uzyskał taką informację, albowiem w piśmie Wójta Gminy S. z [...].2003r. (k.54 akt administracyjnych) stwierdzono, że budowa ogrodzenia nie jest sprzeczna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru budowlanego winien zatem wezwać inwestora do przedłożenia określonych dokumentów oraz przystąpić do oceny, czy budowa ogrodzenia na narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Wyczekiwanie z wydaniem decyzji przez PINB w M. spowodowało prawdopodobnie utratę ważności planu zagospodarowania przestrzennego, a organ uzyskał z tego powodu podstawę do wydania nakazu rozbiórki. Działanie organu nadzoru budowlanego, polegające na zwłoce w wydaniu decyzji w taki sposób, aby niejako straciło aktualność zaświadczenie wójta gminy o niesprzeczności popełnionej samowoli budowlanej z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może prowadzić do utraty przez inwestora możliwości legalizacji popełnionej samowoli, o ile spełnione są inne przesłanki do jej zalegalizowania w trybie art.49b ust.2 Upb. Skoro w terminie przewidzianym do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ nadzoru budowlanego uzyskał zaświadczenie o zgodności samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, to późniejsza utrata ważności tego planu wobec bezczynności organu nadzoru budowlanego, nie może uprawniać tego organu do wydania nakazu rozbiórki. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ odwoławczy winien zatem przyjąć, iż został spełniony warunek uzyskania stosownego zaświadczenia o zgodności budowy ogrodzenia z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od powyższych uwag zauważyć należy, iż wadliwie oznaczono w treści decyzji organu I instancji przedmiot rozstrzygnięcia, wydając nakaz rozbiórki "wykonanych robót budowlanych", podczas gdy norma art.49b Upb stanowi o rozbiórce "obiektu budowlanego lub jego części". Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa orzeczono, jak w sentencji wyroku. Na zasadzie art.152 Ppsa wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej na czas do jego ewentualnego uprawomocnienia się.