II GSK 340/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Marta Gorajek po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 287/07 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę J.K. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR) w T. z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji na wstępie opisał przebieg postępowania administracyjnego, zainicjowanego skargą J.K., w której domagał się od organu wyjaśnienia okoliczności zaginięcia jego wniosku o przyznanie płatności na rok 2005. Sąd wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie przyznania J.K. płatności do gruntów rolnych. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do dowodów zebranych w toku postępowania, w tym do ustaleń z rozprawy administracyjnej i oceniając te dowody uznał, że skarżący nie udowodnił, iż złożył wniosek o przyznanie dopłat. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., wydaną na skutek wniesienia przez J.K. odwołania. Oddalając skargę J.K. Sąd I instancji stwierdził, że spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy organ w oparciu o akta sprawy prawidłowo uznał, iż skarżący nie złożył w dniu 5 maja 2005 r. wniosku o dopłaty. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i podkreślił, że organ I instancji dołożył starań, aby wyjaśnić stan faktyczny sprawy, przeprowadził rozprawę administracyjną, zebrał zeznania świadków, w tym również wskazanych przez skarżącego. Sąd podkreślił, że świadkowie wskazani przez skarżącego (oprócz T.K.) potwierdzają jedynie jego obecność w Biurze Powiatowym ARiMR we W. w dniu 5 maja 2005 r., co nie jest równoznaczne z tym, że byli świadkami składania wniosku przez skarżącego. Jedynie T.K. zeznał, że widział, jak jego teść składał wniosek. Sąd podkreślił przy tym, że opis momentu składania wniosku zasadniczo różni się od opisu tej sytuacji przez skarżącego. Z tej przyczyny, a nie z powodu rodzinnych związków, organ nie uznał oświadczenia T.K. za wiarygodne. Sąd zauważył, że złożenie wniosku o dopłaty obszarowe było potwierdzane dwiema czynnościami: wpisem do ewidencji dziennej wnioskodawców oraz wydaniem potwierdzenia złożenia wniosku. Skarżący nie wykazał się ani potwierdzeniem złożenia wniosku, ani też jego nazwisko nie zostało wpisane do ewidencji wnioskodawców. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w sprawie organy w zakresie wystarczającym dla jej potrzeb zebrały materiał dowodowy, dokonały jego wnikliwej i całościowej analizy i nie przekraczając ustawowych granic wyprowadziły logiczne i uzasadnione wnioski. Mając to na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej J.K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania administracyjnego, to jest: - art. 107 § 3 w związku z art. 77 § 1 i art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz do wszystkich zebranych w sprawie dowodów, jak również pominięcie wskazanych naruszeń przez Sąd; - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a tym samym dowolnej oceny materiału dowodowego oraz nie odniesienie się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego podniósł, że organ oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, obowiązany jest oprzeć tę ocenę na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie zarówno organy, jak i Sąd dopuściły się przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Przywołując stan faktyczny sprawy i powołując się na złożone oświadczenia skarżący stwierdził, że ani organy, ani Sąd nie wyjaśniły, w jaki sposób prowadzone są zapisy w księdze kancelaryjnej. Skarżący podkreślił, że z uwagi na zagubienie wniosku przez pracownika organu, nie dokonano jego wpisu w księdze. Podniósł, że nie wykazano, aby T.K. złożył fałszywe zeznania. Oświadczenia J.D. i R.S. uprawdopodobniły natomiast w wystarczającym stopniu fakt złożenia przez skarżącego wniosku. Ponadto, że Sąd I instancji pominął okoliczność nadesłania kserokopii wniosku, który został poprawiony korektorem przez pracownika agencji. W konkluzji skarżący stwierdził, że organ administracji zobowiązany był do wyjaśnienia występujących w sprawie wątpliwości, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawy skargi kasacyjnej określa art. 174 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 przywołanego przepisu), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 art. 174 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej oparł ją na podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zwalczając w oparciu o postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania wyrok Sądu I instancji oddalający skargę. W takiej sytuacji, stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca zobowiązana jest nie tylko do wykazania, że doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, których to naruszeń nie dostrzegł Sąd, albo dostrzegając je, nienależnie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, ale także i do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Przenosząc te ogólne uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną wskazać najpierw trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W myśl natomiast ust. 4 tego przepisu wniosek, o którym mowa w ust. 1, składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. W świetle powyższych przepisów nie budzi zatem wątpliwości, że warunkiem koniecznym do uzyskania płatności określonych w tej ustawie jest złożenie stosownego wniosku w ustawowym terminie do właściwego organu ARiMR. Zaznaczyć przy tym również należy, że żaden przepis prawny nie regulował w ówczesnym stanie prawnym kwestii związanych z udokumentowaniem czynności złożenia wniosku. Wprowadzone w tym zakresie reguły postępowania organu nie wynikały zatem z obowiązku prawnego. Oczywiście zgodnie z art. 63 § 4 k.p.a. wnoszący wniosek mógł zażądać potwierdzenia jego wniesienia. Strona skarżąca nie dysponując potwierdzeniem złożenia wniosku wydanym w oparciu o art. 63 § 4 k.p.a. uważa, że poprzez zeznania świadków wykazała, że taki wniosek złożyła. Z kolei orzekające organy oceniając dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym przyjęły po pierwsze, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, a po wtóre, że skarżący nie wykazał, że wniosek złożył. Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję zaaprobował pogląd organów w obu tych aspektach i do nich odnoszą się zarzuty skargi kasacyjnej. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej obejmuje naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz do wszystkich zebranych w sprawie dowodów. W uzasadnieniu tego zarzutu strona skarżąca odnosząc go do Sądu I instancji wskazała jedynie na to, że Sąd nie uwzględnił zaniechania nadesłania przez organ I instancji do organu odwoławczego kserokopii wniosku, który został poprawiony korektorem przez pracownika agencji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Nie budzi bowiem wątpliwości w sprawie to, że skarżący w dniu 5 maja 2005 r. był w siedzibie organu. Niesporne jest też w świetle jego zeznań, że wniosek, który zamierzał złożyć był nieprawidłowo wypełniony. Jednakże żaden z dowodów nie wskazuje na to, że skarżący po dokonaniu korekty wniosku, złożył prawidłowo wypełniony wniosek. Nieistotne przy tym jest, czy organ administracji publicznej dysponował kopią wniosku z dokonanymi przez pracownika agencji poprawkami, gdyż ta okoliczność potwierdzałaby jedynie fakt, że skarżący był w tym dniu w siedzibie organu. Odnosząc się do dalszych twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej, a dotyczących tego, że organ nie dysponował oryginałem wniosku z naniesionymi poprawkami, wskazać należy, że do pisma inicjującego postępowanie w tej sprawie skarżący dołączył kserokopię "wniosku o płatności obszarowe za 2005 rok z poprawkami naniesionymi przez pracownika BP ARiMR". Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] października 2006 r. skarżący zobowiązał się natomiast do "dostarczenia oryginału wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2005 rok w terminie 14 dni" (protokół z rozprawy administracyjnej, k.18 akt administracyjnych), czego nigdy nie uczynił, ale ta okoliczność nie ma znaczenia w sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że rolą sądu administracyjnego I instancji jest kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania, w tym postępowania dowodowego, które ma służyć ustaleniu prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Sąd kontroluje legalność decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji, nie prowadzi natomiast, co do zasady postępowania dowodowego, za wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest więc kształtowany na podstawie materiału dowodowego, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Konstruując omawiany zarzut autor skargi kasacyjnej podniósł także i to, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Jednakże zarzut ten został postawiony organowi, nie Sądowi I instancji, a nadto nie został wykazany ewentualny wpływ niedostrzeżenia przez Sąd tego potencjalnego uchybienia na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Za bezzasadny należy też uznać drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 80 k.p.a.. Przywołany w tym zarzucie przepis art. 80 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten ustanawia powinność organu, do oceny zebranych dowodów zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przyjął, że nie doszło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Kwestionując ten pogląd kasator w istocie zarzut ten sprowadza do odmiennej oceny zebranych w sprawie dowodów. Ponadto według skarżącego, ocena dowodów przeprowadzona w sprawie administracyjnej opierała się na błędnym założeniu, że tylko dowód w postaci wydania potwierdzenia złożenia wniosku stanowi potwierdzenie jego złożenia. Skarżący podnosi przy tym, że w 2004 r. w ogóle nie wydawano potwierdzeń odbioru, a w 2005 r. jakkolwiek wydawano, to nie w każdym przypadku. Uszło jednak uwadze skarżącego, co sam przyznał podczas rozprawy administracyjnej (k. 18 akt administracyjnych), że jego zięć T.K., który tego dnia złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, otrzymał potwierdzenie jego złożenia. Nic zatem nie stało na przeszkodzie, aby w takiej sytuacji skarżący domagał się od pracownika organu wydania potwierdzenia złożenia wniosku. Ponadto wbrew temu, co twierdzi skarżący, w postępowaniu administracyjnym dopuszczono możliwość wykazania złożenia wniosku za pomocą innych dowodów. Temu wszak służyło i przesłuchanie świadków i przeprowadzona rozprawa administracyjna. Jednakże jak trafnie konkludował Sąd I instancji, dowody te potwierdzają jedynie obecność skarżącego w siedzibie organu w dniu 5 maja 2005 r. Z wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie i oddalił ją w oparciu o art. 184 p.p.s.a.