IV SA/Wa 1146/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2007 r. sprawy ze skargi B. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2006 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu - oddala skargę - Prezydent W. decyzją z (...) sierpnia 2005r. odmówił D. Sp. z o.o. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych z garażem podziemnym, pełną infrastrukturą techniczną, oświetleniem ulicznym, dojściami i dojazdami oraz zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ewidencyjnych: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) oraz część (...), (...), (...) położonych przy ul. (...) w W. Wskazał, iż przeprowadzona analiza terenu wokół planowanej inwestycji wykazała brak możliwości jej realizacji z uwagi niespełniania warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717), zwanej dalej: p.z.p. Od powyższej decyzji D. Sp. z o.o. wniosła odwołanie. Zarzuciła m. in., iż organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany niezgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpoznaniu środka zaskarżenia - decyzją z (...) marca 2006r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na art. 61 ust. 1 pkt 1-5 p.z.p., który normuje warunki jakie winna spełniać planowana inwestycja, aby wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy. W ocenie organu projektowana inwestycja bezspornie spełnia warunki z pkt 2-5 powołanego przepisu, natomiast spór dotyczy spełniania warunku z pkt 1 tago artykułu, mianowicie zasady dobrego sąsiedztwa. To znaczy istnieje wątpliwość, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech zabudowy, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wnioski stanowią załącznik zaskarżonej decyzji, stwierdzono brak możliwości realizacji planowanego zamierzenia, ponieważ na terenie zamkniętym ulicami: (...), (...) i (...) - gdzie jest projektowana przedmiotowa inwestycja - występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna jedno - i dwukondygnacyjna. Jednocześnie z części graficznej analizy (mapy w skali 1:1000) wynika, że na obszarze analizowanym znajdują się budynki jedno - i wielorodzinne o zróżnicowanej wysokości, tzn. jedno -, dwu -, trzy -, cztero - i jedenastokondygnacyjne. Zdaniem organu odwoławczego przyczyną wskazanej wyżej rozbieżności pomiędzy analizą, a jej wynikami jest błędne przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że działka sąsiednia to działka bezpośrednio granicząca z działką pod projektowaną inwestycję. Działkami sąsiednimi są działki położone w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 wyżej powołanego rozporządzenia wykonawczego. Z tego samego powodu nie można uznać za prawidłowe wyników analizy w zakresie pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., tj. dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania. Powyższe - zdaniem organu - dowodzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, zatem należało zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym również dołączoną przez odwołującą się spółkę "Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej przy ul. (...) w W. w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" sporządzoną 5 kwietnia 2004r. przez mgr inż. arch. A. W. członka Okręgowej Izby Urbanistów w W. (Nr ...) oraz zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. B.G. i K. G. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) marca 2006r. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Podnieśli, iż Prezydent W. decyzją z (...) marca 2006r. ustalił dla tego samego wnioskodawcy i dla tej samej nieruchomości warunki zabudowy. Decyzja ta jest już decyzją ostateczną. Zdaniem skarżących obowiązujące przepisy nie przewidują, aby ten sam podmiot w tej samej sprawie posiadał dwie decyzje administracyjne. Zatem Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) -zwanej dalej: p.p.s.a. winien uwzględnić skargę przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyny określone w art. 156 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi przyznało, iż powoływana przez skarżących decyzja istotnie została wydana na wniosek D. Sp. z o.o. z 21 kwietnia 2004r. (uzupełniony 19 maja 2005r. i 30 maja 2005r. oraz skorygowany 19 października 2005r.). Niemniej jednak decyzją tą ustalono warunki zabudowy dla budowy zespołu 3 budynków wielorodzinnych z III - kondygnacjami naziemnymi i garażem podziemnym, budynku wielorodzinnego wolnostojącego z III - kondygnacjami i garażem podziemnym, sieci ciepłowniczej, oświetlenia ulicznego oraz dwóch zjazdów z posesji na ul. (...) i ul. (...). Oznacza to, iż ustalono warunki zabudowy dla inwestycji o odmiennych parametrach technicznych i odmiennym zagospodarowaniu w zakresie usytuowania projektowanej zabudowy w porównaniu z inwestycją, co do której odmówiono ustalenia warunków zabudowy decyzją z (...) sierpnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) marca 2006r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję Prezydenta W. z (...) sierpnia 2005r. dotyczącą inwestycji wyżej opisanej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było niewłaściwe wyjaśnienie sprawy, nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego sprawy oraz niezapewnienie stronom czynnego udziału w sprawie. W ocenie Sądu organ drugiej instancji przez przedstawione wyżej działanie nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., słusznie uznał iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, jako że dotychczasowe narusza art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 p.z.p. - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m. in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Celem przytoczonej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, tak więc rozpatrując kwestię sąsiedztwa należy zawsze mieć na względzie okoliczności danej sprawy, należy ją rozważać dla każdego przypadku oddzielnie. W ocenie Sądu - w stanie faktycznym sprawy, tj. biorąc pod uwagę stan zagospodarowania przedmiotowego terenu i zabudowy - organ słusznie uznał, iż rozumienie działki sąsiedniej nie należy ograniczać tylko do nieruchomość bezpośrednio graniczącej z terenem planowanej inwestycji. Zakres tego pojęcia należy rozszerzyć na okolicę tworzącą pewną urbanistyczną całość wyznaczoną zgodnie z wymogami jakie nakłada wyżej cytowane rozporządzenie. Odnosząc się z kolei do treści skargi, która opiera się na jednym zarzucie, mianowicie naruszeniu przez organ art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Skarżący twierdzą, iż kontrolowana decyzja jest drugą decyzją ostateczną wydaną w tej samej sprawie. Otóż zarzut ten - w ocenie Sądu -jest nietrafny. Odpierając ów zarzut należy zwrócić uwagę na treść art. 63 ust. 1 p.z.p., który stanowi iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy [...]. Przepis ten dopuszcza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącą tego samego terenu dla nieograniczonej przez żadną normę prawną liczbę wnioskodawców. Dopuszczalne jest więc toczenie się równocześnie kilku postępowań odnośnie tego samego obszaru, i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Co więcej, wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny, złożyć wniosek odnośnie tego samego terenu, pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja (wyrok NSA z 5.2.1998r., II SA/Po 873/97, ONSA nr 4 z 1998r.; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 513). Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oznacza to, iż istotnie z wniosku D. Sp. z o.o. w trybie administracyjnym toczyły się dwa postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. W oby tych postępowaniach terenem inwestycji objęto tożsame działki ewidencyjne. Niemniej jednak -jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę - decyzją z (...) marca 2006r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowy zespołu (...) budynków wielorodzinnych z III - kondygnacjami naziemnymi i garażami podziemnymi, budynku wielorodzinnego wolnostojącego z III -kondygnacjami naziemnymi i garażem podziemnym, do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej max 12 m, szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy 25 m z tolerancją 5 %, sieci ciepłowniczej, oświetlenia ulicznego oraz dwóch zjazdów z posesji na ul. (...) i ul. (...). Z kolei, kwestionowaną przez skarżących decyzją i uznawaną za decyzję dotyczącą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną, odmówiono (na obecnym etapie sprawy) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych IV kondygnacyjnych z garażem podziemnym, wysokości max 15 m, szerokości elewacji frontowej ok. 90 m, pełną infrastrukturą techniczną, oświetleniem ulicznym, dojściami i dojazdami oraz zagospodarowaniem terenu. Powyższe dowodzi, jak i wynika to z akt sprawy, iż wnioskowane inwestycje różniły się nie tylko parametrami technicznymi, ale i odmiennym zagospodarowaniem terenu w zakresie ich usytuowania. Ponadto pierwsza z wymienionych decyzji jest decyzją pozytywną, tymczasem drugą (na obecny stan sprawy) odmówiono ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy Sąd stanął na stanowisku, iż organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, jako że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa materialnego i procesowego. Zaś zarzut skargi uznał za niezasadny i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.