I OSK 1734/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W.-D., E. Ś., Z. W. i T. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2040/06 w sprawie ze skargi A. W.-D., E. Ś., Z. W. i T. Ś. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2040/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skargi A. W.-D., E. Ś., Z. W. i T. Ś. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 7 i art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), ustalił lokalizację drogi krajowej na mocy której nieruchomość położona w obrębie Stare Miasto, stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,1616 ha, będąca współwłasnością A. W.-D. w 3/8 części, Z. W. w 1/8 części, E. Ś. w 3/8 części oraz E. Ś. i T. Ś. w 1/8 części, przeznaczona została pod budowę drogi krajowej nr 25 w granicach miasta Konina (Przeprawa przez Wartę) i gminy Stare Miasto. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył w dniu 28 listopada 2005 r. do Wojewody Wielkopolskiego wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a następnie wystąpił o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 9 stycznia 2006 r. Wojewoda Wielkopolski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 K.p.a. oraz art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, zobowiązując go jednocześnie do "starannego zabezpieczenia", polegającego na sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego przed rozpoczęciem prac budowlanych na nieruchomości inwentaryzacji uwzględniającej jej stan na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W.-D., Z. W., E. Ś. i T. Ś. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2006 r., uchylił pkt 2 tej decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody Wielkopolskiego w mocy. Zdaniem organu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dostarczając stosowne dokumenty wykazał, iż niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości jest mu niezbędne do realizacji inwestycji, a nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności do wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Od decyzji Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. W.-D., Z. W., E. Ś. i T. Ś. wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2040/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A. W.-D., E. Ś., Z. W. i T. Ś. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., wskazał, że powołana ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych na celu stworzenie warunków prawnych zabezpieczających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a wyjątkowość uregulowań tej ustawy wyraża się w uproszczeniu procedur administracyjnych w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniu nimi przez inwestorów budowlanych. Sąd podkreślił, że ustawa ta w swym zamierzeniu miała być regulacją czasową, wskazując, że z art. 45 wynika, iż jej obowiązywanie ustawodawca przewidział do 31 grudnia 2007 r. W ocenie Sądu taka regulacja ma służyć przyśpieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie budowy dróg krajowych, o czym świadczy między innymi art. 17 tej ustawy stanowiący, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego Wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych wypadkach w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu ustawy, przy czym Sąd podkreślił, że z brzmienia przepisów używających określeń "udziela", "nadaje rygor natychmiastowej wykonalności" wynika, że wykazanie przesłanek wymienionych w tym przepisie obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd zgodził się z organem administracyjnym, że droga krajowa nr 25 obciążona jest dużym ruchem, a przedłużające się rozpoczęcie prac drogowych na odcinku, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, pogarsza sytuację komunikacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z dokumentacji niniejszej sprawy wynika, iż inwestycja będzie realizowana z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego, a więc ich wykorzystanie leży w interesie społecznym i narodowym, w związku z czym zasadna jest, zdaniem Sądu, argumentacja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że zwłoka w zajęciu nieruchomości może spowodować, iż zaplanowana i bardzo potrzebna inwestycja drogowa nie będzie zrealizowana, a niedotrzymanie harmonogramu prac i niezakończenie budowy do września 2006 r. spowoduje cofnięcie środków przeznaczonych na te cele. W ocenie Sądu organy orzekające dokonały prawidłowej oceny przesłanek określonych art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., bowiem w świetle treści wniosku i złożonych pism przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie można uznać, że przyjęta przez organy ocena była dowolna, a przypadek nie był uzasadniony. Sąd wskazał, że przepis art. 108 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do ustawy szczególnej jaką jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r, skoro ustawa ta w sposób odmienny reguluje kiedy decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności i nie przewiduje żądania stosownego zabezpieczenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożyli A. W.- D., Z. W., E. Ś., T. Ś., wnosząc o jego zmianę w całości i uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 17 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez jego błędną wykładnię, b) art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez jego błędne zastosowanie. 2) Naruszenie przepisów Konstytucji RP, to jest art. 21 ust. 1 poprzez niezapewnienie współwłaścicielom wywłaszczanej nieruchomości możliwości wypowiedzenia się w kwestii zajęcia nieruchomości, jak również nie zabezpieczenie ich przyszłych roszczeń. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ wydając decyzję o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod budowę pasów drogowych powinien uwzględnić również stanowisko i prawa współwłaścicieli nieruchomości, co do której rozpoczęto postępowanie wywłaszczeniowe. Nie uczynienie zadość tej zasadzie, zdaniem skarżących, zostało spowodowane błędną wykładnią art. 17 ust. 1 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i przeświadczeniu organów decyzyjnych, iż jedynie ich stanowisko i uprawdopodobnienie uzasadnionych przypadków, są wystarczające do wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości. Natomiast brak jakiegokolwiek zabezpieczenia przyszłych roszczeń współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości, w ocenie skarżących, jest pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, to jest art. 21 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Autorzy skargi kasacyjnej wskazali ponadto, że ocena rangi interesu strony przy nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalnosci decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, należy zarówno do strony, która uznaje go za wyjątkowo ważny dla niej, jak i do organu administracyjnego, który poddaje tę ocenę weryfikacji, mając na uwadze interesy innych stron oraz konsekwencje materialne i niematerialne natychmiastowego wykonania decyzji. Natomiast w niniejszej sprawie, zdaniem skarżących, organ nadając decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości rygor natychmiastowej wykonalności nie wziął pod uwagę stanowiska współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, jak również konsekwencji, jakie wykonanie decyzji będzie miało dla ochrony ich praw i roszczeń w kwestii wysokości odszkodowania za wywłaszczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego zaskarżony wyrok mógł być badany tylko w granicach wyznaczonych przez samego autora skargi kasacyjnej, a zatem pod kątem wytkniętego Sądowi I instancji naruszenia art. 17 ust.1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz.721 ze zm.) oraz art. 21 ust. Konstytucji RP. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zwrócił uwagę na szczególny charakter powołanej ustawy oraz jego wpływ na interpretację przepisów tego aktu prawnego. Wyjątkowy charakter ustawy wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika też z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa. Jej działanie jest bowiem ograniczone w czasie określonym w art. 45. W uzasadnieniu do projektu ustawy (druk sejmowy nr 858 z 30 sierpnia 2002 r.), na co zwrócił także uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt K 23/2005, stwierdzono, że omawiana ustawa jest regulacją służącą realizacji strategii gospodarczej rządu "Przedsiębiorczość - Rozwój - Praca", a w szczególności części zatytułowanej "Infrastruktura - klucz do rozwoju". Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to niezbędne do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu (w tym autostrad) oraz obwodnic miast. Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju. Z założeniami tymi koresponduje między innymi treść stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 17 ustawy, który stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe (ust.1). Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ust.2). Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że wydanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod budowę lub rozbudowę dróg krajowych uzależnione jest tylko od dwóch warunków, tj. wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz zaistnienia uzasadnionych przypadków. Wykazanie istnienia wymienionych przesłanek zobowiązuje wojewodę do wydania omawianej decyzji oraz do nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że zostało wszczęte postępowanie dotyczące wywłaszczenia działki będącej współwłasnością skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie też przyjął, że w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" dla wydania zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Z analizy treści materiału dokumentacyjnego sprawy (m.in. wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz motywy decyzji organów obu instancji) wynika, że brak możliwości niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości uniemożliwia rozbudowę drogi krajowej nr 25 w granicach miasta Konina (przeprawa przez Wartę). Za niezwłocznym zajęciem nieruchomości i nadaniem decyzji o zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia ważny interes społeczny polegający na istotnej zmianie sytuacji komunikacyjnej (znaczne natężenie ruchu drogowego). Planowana inwestycja poprawi płynność i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ograniczy ruch tranzytowy w stosunku do centrum miasta. Dostosuje połączenia drogowe do wymaganych parametrów wynikających z kategorii drogi. Ma to istotne znaczenie dla społeczności lokalnej oraz dla rejonu Polski Zachodniej. Ponadto przewidziano finansowanie inwestycji z Krajowego Funduszu Drogowego. Z uwagi na duży zakres prac niezbędnych do wykonania w ramach tego zadania, dotrzymanie terminu zakończenia prac (wrzesień 2006r.) będzie możliwe, o ile inwestor uzyska wcześniej pozwolenie na budowę i rozpocznie prace budowlane. W efekcie, przeznaczone na ten cel środki finansowe nie zostaną cofnięte. Jednakże uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest możliwe bez wykazania się prawem do dysponowania terenem dla całości inwestycji, co - przy braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej-zapewnia między innymi decyzja o zezwoleniu na zajęcie terenu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe argumenty stanowią wyczerpanie znamion przesłanki zaistnienia w sprawie uzasadnionego przypadku i tak też trafnie zostały ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W związku z tym, przy spełnieniu wymogu uprzedniego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, istniały podstawy do wydania przewidzianego w art.17 ust.1 zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego i nadania temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Okoliczności podnoszone przez wnoszących skargę kasacyjną, niewątpliwie niezwykle dla nich istotne, nie mogą jednak podważać legalności kontrolowanych w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji decyzji. Mogą one być, i powinny być, rozważone w trakcie dalszych etapów postępowania wywłaszczeniowego. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe jest jednym z elementów procesu wywłaszczeniowego i polega jedynie na ograniczeniu prawa do władania nieruchomością. Nie pozbawia natomiast prawa własności. Nie ma również wpływu na zakres wywłaszczenia (czy obejmie ono całość czy określoną część nieruchomości) oraz na zasadność związanych z tym roszczeń na przykład do nieruchomości zamiennej, a ponadto na wysokość należnego za nieruchomość odszkodowania, dlatego też podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. art. 21 ust. Konstytucji RP należy uznać za nieuzasadniony. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.