II SA/Wa 875/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Wodociągowo-Kanalizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego przy Urzędzie Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. P., kwotę 240 (dwustu czterdziestu) zł oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) zł stanowiącą 22 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. M., decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Wodociągowo-Kanalizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego przy Urzędzie Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że pismem z dnia 17 grudnia 2005 r. M. M. zwrócił się do Dyrektora Wodociągowo-Kanalizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego przy Urzędzie Miasta Z. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej gospodarki samochodowej wskazanej jednostki organizacyjnej Miasta. Informacja publiczna w żądanym zakresie została udostępniona wnioskodawcy pismami z dnia 2 i 5 stycznia 2006 r. M. M. pismem z dnia [...] stycznia 2001 r. zwrócił się do Dyrektora Wodociągowo-Kanalizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego przy Urzędzie Miasta Z. o udostępnienie informacji publicznej przez podanie informacji "o treści poleceń służbowych wydanych kierowcy samochodu służbowego nr rej. [...], w jakiej formie zostały one wydane (pisemnie lub ustnie), kto (imię, nazwisko, stanowisko) i kiedy (data, godzina) wydał te polecenia, przebyta trasa. Z treści poleceń powinien wynikać bezpośrednio cel wyjazdu (miejsce pracy), rodzaj pracy do wykonania, kto miał co wykonywać. Tę informację proszę podać dla kart drogowych nr [...] w godzinach od [...] do [...] (...)" Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] Dyrektor Wodociągowo-Kanalizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego przy Urzędzie Miasta Z. orzekł w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym we wniosku z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, iż żądane informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W dniu [...] stycznia 2006 r. M. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji, domagając się udostępnienia żądanej informacji oraz wymierzenie podmiotowi najwyższej kary zgodnej z art. 23 ustawy. Wskazał, że polecenia służbowe, o ujawnienie których wnosi, naruszyły jego dobra osobiste [...]. Żądana informacja udowodniłaby zarzut niewłaściwego wykorzystywania samochodu WKGP (powołanego wyłącznie do dostarczania wody i odprowadzania ścieków). W piśmie z dnia [...] lutego 2006 r. uzupełniającym odwołanie wnioskodawca ustosunkował się do pisma Wodociągowo-Kanalizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego przy Urzędzie Miasta Z. przekazującego odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w wyniku rozpatrzenia odwołania, uznało, że jest ono niezasadne zarówno, co do meritum, jak i co do żądania ukarania przez Kolegium podmiotu wydającego decyzję. Jeśli chodzi o ukaranie organu pierwszej instancji Kolegium wskazało, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują sądy powszechne, a zgodnie z przepisami kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, w sprawach tych w pierwszej instancji orzeka sąd rejonowy. Kolegium nie podzieliło poglądu wnioskodawcy, iż każda informacja dotycząca podmiotu wykonującego zadania publiczne jest informacją publiczną, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej informacją taką jest jedynie informacja o sprawach publicznych. Analiza tego przepisu zaś wskazuje, że intencją ustawodawcy było umożliwienie obywatelom uzyskiwania informacji o wszelkich formach działań podmiotów publicznych. Możliwość uzyskania informacji może być jedną z form kontroli organów władzy i administracji publicznej przez obywateli. Zakres informacji został jednak tak ukształtowany, iż udostępnieniu podlegają jedynie informacje istotne z punktu widzenia interesu publicznego lub interesu obywateli, a nie wszystkie możliwe informacje dotyczące podmiotu publicznego. Kolegium przykładowo wymieniło informacje, które podlegają ujawnieniu w tym trybie tj. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt. 4 pierwsze tiret), a więc aktów adresowanych na zewnątrz i kreujących lub rozstrzygających sytuację określonego podmiotu prawa, czy dane o sposobie załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. d) oraz stanie spraw (lit. e), zasadach udostępniania zawartości rejestrów, archiwów i ewidencji (lit. f). Zdaniem Kolegium nie można było potraktować żądania skarżącego jako dotyczącego majątku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt. 5), albowiem informacje, w zakresie wskazanym w ustawie, wnioskodawca uzyskał już uprzednio. Kolegium wskazało, że nie jest informacją publiczną polecenie służbowe wydane kierowcy samochodu co do sposobu wykonywania określonego kursu samochodem, stanowiącym własność jednostki pomocniczej urzędu gminy. Wśród cech danych stanowiących informację publiczną – zdaniem Kolegium -należy wymienić pewną trwałość i uniwersalność tej informacji, co przejawia się m.in. w utrwalaniu informacji oraz wykorzystywaniu jej wielokrotnie (a nie tylko jednorazowo). Ponadto Kolegium zauważyło, że żądanie podania informacji o treści polecenia służbowego wydanego w dniu [...] grudnia 2005 r., może być także niewykonalne z uwagi na ulotność takiej informacji (osoby decyzyjne wydają dziennie dziesiątki poleceń różnej treści) oraz brak obowiązku ich utrwalania. Kolegium dodatkowo wskazało, że skoro samochód stanowi własność gminy to fakt, iż jest przypisany do gospodarstwa pomocniczego gminy w żadnym wypadku nie uprawnia tezy, iż jest on niewłaściwie wykorzystywany do przewozu osób. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] wniósł M. M. zarzucając jej naruszenie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP, a także naruszenie zasady bezstronności i jego interesu prawnego. Pismem z dnia [...] maja 2007 r. skarżący uzupełnił skargę wnosząc o uznanie organu drugiej instancji za organ niewiarygodny w rozpoznawanej sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i zastosowanie wobec Dyrektora Wodociągowo-Kanalizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego przy Urzędzie Miasta Z. kary zgodnie z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga oceniania pod tym kątem musiała być uwzględniona. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 przepisy jej nie naruszają także przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Na podstawie tej ustawy decyzja może być wydana wówczas, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, następuje jednak odmowa udzielenia informacji i to tylko z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności albo umorzenie postępowania (por. art. 1, 4, 6, 16, 22 ustawy; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02). W ocenie skarżącego treść polecenia służbowego wydanego kierowcy samochodu służbowego pozostającego na wyposażeniu Wodociągowo-Kanalizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego przy Urzędzie Miasta Z. stanowi informację udostępnianą w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i doprecyzowuje zakres przedmiotowy ustawy, ale także ułatwia wykładnię przepisów ustawy w kontekście regulacji art. 61 Konstytucji RP, której jest równocześnie rozwinięciem (por. komentarz do art. 1 u.d.i.p.) [M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych, Acta Universitatis Wratislaviensis, "Przegląd Prawa i Administracji" 2002, nr 2396, s. 229-230]. Należy zgodzić się z zaprezentowaną w literaturze opinią, zgodnie z którą o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie decydować kryterium rzeczowe (treść i charakter informacji), a nie podmiotowe, które w ustawie o dostępie do informacji publicznej także nie posiada charakteru enumeratywnego (Szuster S. LEX/el. Komentarz do art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198). W kontekście powyższego - w ocenie Sądu - o ile nie budzi zastrzeżeń zakwalifikowanie informacji o zasadach używania samochodów służbowych przez organy władzy publicznej i jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne do informacji podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, o tyle – ustawa ta nie znajdzie zastosowania w sytuacji domagania się udostępnienia treści polecenia służbowego. Treść takiego polecenia nie będzie stanowiła informacji publicznej o zasadach funkcjonowania podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Polecenia służbowe bowiem są narzędziem pracodawcy w zakresie kierownictwa przy wykonywaniu pracy przez pracownika i wynikają z zasady podporządkowania pracownika. Jeżeli na skutek wykonywania poleceń służbowych przez pracownika dochodzi do nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenia praworządności lub interesów skarżących, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują odrębny tryb załatwiania tego rodzaju spraw, określony w dziale VIII. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające odmówiły udzielenia informacji skarżącemu twierdząc, że informacje w zakresie żądanym we wniosku z dnia [...] stycznia 2006 r. nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że w sytuacji, gdy organ uznał, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, powinien powiadomić jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja jest wydawana wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Decyzja jest wydawana więc, gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi podstawę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego taka forma winna wynikać bowiem z przepisów szczególnych w sposób wyraźny lub dorozumiany. Dodatkowo podnieść należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 17 ust. 2 przewiduje w przypadku podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, wystąpienie przez wnioskodawcę o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do Dyrektora Wodociągowo-Kanalizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego przy Urzędzie Miasta Z. Zgodnie z uchwałą Nr VIII/69/03 Rady Miasta Z. z dna 14 maja 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Z. (Dz. Urz. Mazow. Nr 170, poz. 4176 ze zm.) Wodociągowo-Kanalizacyjne Gospodarstwo Pomocnicze przy Urzędzie Miasta Z. jest jednostką organizacyjną Miasta (załącznik nr 3). W myśl zaś art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jednostki organizacyjne gmina może tworzyć w celu wykonywania zadań. A zatem, gdyby w sprawie wchodziło w grę zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien mieć zastosowanie art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wniesiony do podmiotu niebędącego organem władzy publicznej. Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych w skardze dotyczących ukarania Dyrektora Wodociągowo-Kanalizacyjnego Gospodarstwa Pomocniczego przy Urzędzie Miasta Z. zgodnie z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazać należy, że miarodajna ocena zgodności z prawem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej może zostać dokonana dopiero w toku odpowiedniego postępowania sądowego przed sądem powszechnym (art. 21) lub administracyjnym (art. 22). Tym samym możliwość wszczęcia postępowania karnego jest uzależniona od uprzedniego wydania rozstrzygnięcia przez właściwy sąd. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na postawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy.