II SA/Lu 229/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K.B. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla budowy chlewni o obsadzie docelowej do 35 DJP, budynku gospodarczo-garażowego oraz zbiornika na płynne odchody zwierzęce i płyty do składowania obornika na działkach nr [...] i nr [...] we wsi W.K. w miejscu wskazanym przez inwestora – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że K.B. występując z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, dołączył do wniosku mapę z naniesioną propozycją posadowienia planowanych do budowy obiektów. Odmawiając – decyzją z dnia [...] r. – ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji Wójt Gminy podniósł, że na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym teren zamierzonej inwestycji położony był na obszarze zabudowy zagrodowej. W takiej sytuacji wydanie pozytywnej decyzji możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzona w toku postępowania analiza funkcji i cech zabudowy sąsiedniej w otoczeniu 50 m od granic działki inwestora pozwoliła stwierdzić, że zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne tylko przy zachowaniu przedniej linii zabudowy wynoszącej minimum 80 m od krawędzi jezdni, co warunkuje treść § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy K.B. zarzucił, że wskazany w decyzji warunek odległości 80 m od krawędzi jezdni nie znajduje oparcia w przepisach. Decyzja ta nie uwzględnia słusznego interesu rolnika. Wyjaśnił, że planowana inwestycja jest niezbędna dla rozwoju rodzinnego gospodarstwa rolnego, stanowiącego główne źródło utrzymania rodziny. Komisja Inspekcji Ochrony Środowiska stwierdziła, że budynki z lat sześćdziesiątych są przestarzałe i nie spełniają wymogów unijnych. Podał, że przekazał nieodpłatnie część swojej działki pod budowę kaplicy, a pozostałą część siedliska przeznaczył na rozbudowę budynków gospodarczych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja i poprzedzające ją postępowanie naruszają przepisy prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Kwestie będące przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a w szczególności, jak to słusznie przyjął organ pierwszej instancji przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; aby teren miał dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego; aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc oraz, aby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi. Warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy muszą być spełnione łącznie. Od przyjętej zasady kontynuacji funkcji i powielenia cech dotychczasowych zabudowy ustawodawca przewidział kilka wyjątków. Zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej, ale tylko w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z analizy urbanistycznej sporządzonej w sprawie wynika, że obszar, na którym leżą działki przewidziane pod zabudowę jest terenem zabudowy zagrodowej. Organ pierwszej instancji pominął obowiązek analizy i oceny sprawy pod kątem występowania warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, mimo ustalenia, że w poprzednio obowiązującym planie miejscowym działka położona była na terenie zabudowy zagrodowej. Ustalenie, że planowana inwestycja realizowana byłaby na warunkach określonych w tym przepisie nie wymagałoby, aby nowa zabudowa nawiązywała do zabudowy sąsiedniej i brak byłoby podstaw do ustalenia linii zabudowy w taki sposób, jak to określił organ pierwszej instancji. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do ustalenia linii zabudowy w odległości 80 m od krawędzi jezdni. Nie daje on również podstaw do przyjęcia, że istniejąca na działkach sąsiednich linia zabudowy przebiega tworząc uskok, co uzasadniałoby ustalenie nowej linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Istnienie na działce nr ewid. [...]budynku chlewni posadowionego w odległości 80 m od krawędzi jezdni nie oznacza, że ten budynek tworzy linię zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji bezpodstawnie rozstrzygnął o kwestii miejsca posadowienia wnioskowanej inwestycji. Ocena tej kwestii należy do etapu postępowania o pozwolenie na budowę, a nie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zagadnienia związane z rozwiązaniami technicznymi mogą mieć odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy tylko wówczas, gdy wynikają one z przepisów szczególnych lub warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. O usytuowaniu budynku na gruncie powinien rozstrzygnąć właściwy organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, uwzględniając wszystkie przesłanki rozstrzygnięcia, w tym także te, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877). Pogląd taki, zdaniem Kolegium, od lat znajduje odzwierciedlenie w przytoczonych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała NSA z dnia 25 listopada 1996 r., OPK 22/96, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., II SA/Ka 1559/96, wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., OSA 4/01). Niezależnie od powyższych uchybień Kolegium wskazało, że przy ustaleniu warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej należy uwzględniać wymagania wynikające z uwarunkowań konstytucyjno-prawnych. Wszelkie zakazy i nakazy zawarte w takiej decyzji muszą opierać się włącznie na przepisach prawa i organ administracji ma obowiązek oprzeć decyzję na wyraźnie wskazanej normie prawnej, nie przekraczając granic wyznaczonych taką normą. Wytknięte organowi pierwszej instancji uchybienia wskazują na naruszenie przez ten organ art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez co decyzja ta nosi także niedopuszczalne cechy dowolności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Parafia Rzymskokatolicka wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz o utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez K.B. inwestycji. Strona skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji wydał w przedmiotowej sprawie decyzję po sporządzeniu niezbędnych analiz w zakresie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Decyzja ta nie narusza prawa w odróżnieniu od zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżona decyzja narusza nie tylko prawa strony skarżącej, ale i całej reprezentowanej przez stronę społeczności katolickiej. Emisja zapachów i hałasów związanych z planowaną inwestycją, z uwagi na swoją uciążliwość nie powinna być zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie kaplicy. Decyzja Kolegium bezpodstawnie przedłuża tylko postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skargi na tę decyzję nie można uznać za zasadną. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 2 k.p.a. Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy trafnie uznał, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności i z jakich przyczyn powinny być wyjaśnione przed ponownym rozstrzygnięciem sprawy. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga zatem merytorycznie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, tylko wskazuje uchybienia w postępowaniu organu pierwszej instancji, które powinny zostać wyeliminowane przez ten organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Organ odwoławczy nie zakwestionował w zaskarżonej decyzji stanowiska organu pierwszej instancji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w razie kumulatywnego spełnienia pięciu przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Trafnie jednak zauważył, że zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy została przez ustawodawcę ograniczana treścią ustępu 4 tego przepisu, który wyłącza możliwość zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że przeprowadzenie inwestycji budowlanych związanych z relatywnie dużym (więcej niż średnim) gospodarstwem rolnym, nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy. Zawarte w art. 61 ust. 4 odniesienie do średniej wielkości gospodarstwa w danej gminie oznacza, że przy kwalifikacji obszarowej gospodarstwa organ powinien brać pod uwagę tylko obszar gospodarstw znajdujących się w granicach administracyjnych jednej gminy. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy przy tym rozumieć funkcjonalnie (przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej). Oznacza to, że sama zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, co reszta gospodarstwa (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2006, s. 503). Organ pierwszej instancji uznając, że wnioskowana inwestycja naruszałaby zasadę dobrego sąsiedztwa nie wyjaśnił, czy gospodarstwo rolne wnioskodawcy nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie, co wyłączałoby stosowanie w sprawie wymogu ustanowionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Zaskarżona decyzja trafnie podkreśliła także okoliczność, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do precyzowania w tejże decyzji miejsca usytuowania wnioskowanych obiektów budowlanych w poszczególnych miejscach danej działki gruntu wyodrębnionej ewidencyjnie. Decyzja ta określa tylko możliwość realizacji na określonej działce gruntu skonkretyzowanego rodzaju inwestycji. O usytuowaniu tejże inwestycji, przy zachowaniu prawem wymaganych odległości od granic działki oraz innych obiektów budowlanych, uprawniony jest rozstrzygać organ prowadzący postępowanie o pozwolenie na budowę. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę uprawniony będzie ocenić, czy przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany czyni zadość wymogom technicznym obowiązującym budownictwie, jak również, czy inwestor uzyskał wszystkie wymagane przepisami uzgodnienia i opinie, w tym także oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Podnoszony w skardze Parafii Rzymskokatolickiej zarzut nadmiernej emisji hałasu i zapachów przez zamierzoną inwestycję jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przedwczesny. Jeżeli bowiem teren wnioskowanej inwestycji był pod rządami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położony na obszarze zabudowy zagrodowej, a wnioskowana inwestycja miałaby stanowić kontynuację istniejącej funkcji na działce siedliskowej inwestora, to w istocie inwestycja ta nie zmienia dotychczasowego, zastanego przeznaczenia terenu inwestycji, tylko stanowi jego rozbudowę. Ewentualne zwiększenie emisji czynników szkodliwych dla ludzi i środowiska przez zamierzoną inwestycję oceniane będzie w postępowaniu o pozwolenie na budowę i na tym etapie uprawniony organ będzie miał obowiązek uwzględnienia, czy projektowane obiekty czynią zadość wymogom wynikającym z przepisów prawa budowlanego, przepisów ustawy o ochronie środowiska, przepisów sanitarnych itd. Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).