I OSK 1476/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Radomia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 302/07 w sprawie ze skargi E. P., T. P., A. P., A. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wydział Zamiejscowy w Radomiu do ponownego rozpoznania, 2/ zasądza od E. P., T. P., A. P., A. C. na rzecz Gminy Miasta Radomia solidarnie kwotę 220 ( dwieście dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 302/07, po rozpoznaniu skargi E. P., T. P., A. P. i A. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Radomskiego z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Starosta Radomski decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 w związku z art. 216 i 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 K.p.a., odmówił E. P., T. P., A. P. i A. C., spadkobiercom J. P., zwrotu nieruchomości położonej w Radomiu przy ul. [...], stanowiącej część działki Nr [...], obecnie część działek Nr [...] i [...] , mającej uregulowany stan prawny w KW Nr [...] na rzecz Gminy Miasta Radomia. W uzasadnieniu ww. decyzji Starosta Radomski wskazał, że działka Nr [...] w całości objęta była decyzjami o lokalizacji szczegółowej Nr [...] i [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Radomiu Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury znak: [...] i [...], o których mowa w akcie notarialnym. Szczegółowe przeznaczenie nieruchomości określa plan realizacyjny pn. "Szkoła zawodowa, internat, hotel robotniczy R.P.B.M." Zgodnie z tym planem nieruchomość będąca obecnie przedmiotem roszczenia znajdowała się w strefie przeznaczonej pod boiska szkolne oraz drzewa i krzewy liściaste, zieleń. Opierając się na archiwalnych dokumentach zgromadzonych w przedmiotowej sprawie w postępowaniu prowadzonym przez Urząd Rejonowy w Radomiu oraz Urząd Miejski w Radomiu organ wywiódł, że sporną część działki Nr [...] stanowił teren zagospodarowany, porośnięty trawą "był integralną częścią ogrodzonego terenu szkoły i był niezbędny do jej prawidłowego funkcjonowania". Takie wykorzystanie nieruchomości nie stanowiło odstępstwa od inwestycji, której realizację uzasadniało wywłaszczenie. Sposób zagospodarowania terenu jest kontynuacją inwestycji określonej w akcie nabycia, zaś zamierzona inwestycja budynek zasadniczej szkoły budowlanej wraz z zapleczem technicznym została zrealizowana w okresie krótszym niż siedem lat. W konsekwencji Starosta Radomski stwierdził, że podstawą odmowy zwrotu części niewykorzystanej nieruchomości było to, iż została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że organ nie zebrał żadnych dowodów, które potwierdziłyby realizację celu wywłaszczenia według kryteriów wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wskazali, że na rozprawie administracyjnej w Starostwie Powiatowym w Radomiu w dniu [...] marca 2006 r. w pierwszej kolejności, jeszcze przed zgłoszeniem świadka, wnioskowali o pisemne zwrócenie się przez organ do odpowiednich instytucji, mogących posiadać potrzebną dokumentację. Adresatem powinien być Wydział Architektury Urzędu Miejskiego w Radomiu lub Wydział Geodezji tego Urzędu. W latach 1994–95 sprawę inwestycji na tym terenie badał Referat Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta robiąc przy tym bogatą dokumentację fotograficzną. Wniosek ten nie został uwzględniony. Rezultatem tego, jest brak udokumentowania sposobu wykorzystania spornego terenu od oficjalnego momentu wywłaszczenia ([...] grudnia 1971 r.), do dnia wydania nowej decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia [...] marca 1983 r. (Pisma Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego Radomiu z dnia [...] listopada 1994 r. i [...] grudnia 1994 r.). Na podstawie tej decyzji wybudowano na terenie działki nr [...] obiekt, który do 1994 r. był wykorzystywany przez różne podmioty, głównie w celach komercyjnych. W ocenie skarżących, w całym uzasadnieniu nie można odnaleźć informacji co jest uznane za cel wywłaszczenia. Czy są to obiekty szkoły i internatu, czy też zaplanowane, a nigdy nie wykonane boiska szkolne. Obiekty te wraz z zapleczem znajdują się na terenach należących do innych właścicieli. Można tu zatem brać pod uwagę jedynie boiska szkolne, które faktycznie urządzono, ale w innym miejscu. Urząd powinien jednoznacznie wykazać, czy zaplanowane obiekty powstały w okresie wymaganym przez art. 137 ust. 1 ustawy. Skarżący zakwestionowali ponadto zasadność powołania się przy wydawaniu decyzji na przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W ocenie Wojewody materiał dowodowy w sprawie został zebrany starannie i wyczerpująco oraz wnikliwie zanalizowany. W sprawie winna być zbadana zbędność w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co organ pierwszej instancji uczynił. Błędem było tylko przywołanie przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Błąd ten nie wywarł jednak skutków prawnych, mających wpływ na jej wynik. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. P., T. P., A. P. i A. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zebrano żadnego materiału dowodowego dokumentującego sposób wykorzystania spornej działki zgodnie z wymaganiami art. 137 ust. 1 ww. ustawy. Określone tym artykułem terminy 7 lub 10 lat od momentu wywłaszczenia, pozostawione są zupełnie bez udokumentowania. Dotyczy to również następnych lat, aż do roku 1994. Ponadto w ocenie skarżących, w sytuacji gdy Wojewoda Mazowiecki wyznaczył Starostę Radomskiego do załatwienia przedmiotowej sprawy, to nie powinien być organem odwoławczym. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, iż nieruchomość wywłaszczoną można uznać za zbędną w sensie faktycznym, a więc wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, lub pomimo upływu lat 10 od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Natomiast ust. 2 stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Tak więc o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach, wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W związku z tym na organie administracji, rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone ustaleniem, czy na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia 29 grudnia 1971 r. rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Dopiero takie stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. W decyzjach administracyjnych obu instancji brak takich ustaleń, są natomiast ogólnikowe i dowolne stwierdzenia. W szczególności organ nie zbadał, czy w ciągu siedmiu lat od wywłaszczenia podjęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celów wywłaszczenia musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi związanymi z powstawanie infrastruktury wokół obiektów szkolnych, które miały powstać na spornej nieruchomości, skoro na nieruchomości tej nie została wybudowana szkoła z internatem ani hotel robotniczy. Powoduje to, że decyzje o odmowie zwrotu zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a., gdyż nie podjęto wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Z kolei organ odwoławczy podzielając błędne stanowisko organu pierwszej instancji rażąco naruszył art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz powołane przepisy K.p.a., co do zrealizowania na spornej nieruchomości celu, na jaki została przejęta, mimo iż w aktach brak dowodów na okoliczność rozpoczęcia prac w terminie 7 lat od przejęcia nieruchomości. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy w lakonicznym uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do żadnych zarzutów podniesionych w uzasadnieniu odwołania ograniczając się do stwierdzenia, że błędem organu pierwszej instancji było przywołanie przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sąd nie podzielił natomiast poglądu skarżących, że organem drugiej instancji nie powinien być Wojewoda Mazowiecki. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Formułując wskazania co do dalszego postępowania stwierdził, że organ rozpoznając sprawę ponownie powinien uwzględnić treść art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i precyzyjnie ustalić w jakim terminie od daty przejęcia nieruchomości rozpoczęto prace związane z realizacją celów wywłaszczenia, jeżeli takie prace miały miejsce, zakres tych robót, oraz jakie obiekty powstały na spornej nieruchomości w terminie 7 lat od dnia jej przejęcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta Radomia i zaskarżając go w całości zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 136 ust. 3 i 4 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na uznaniu przez sąd orzekający, iż przepisy te stanowią podstawę zwrotu nieruchomości nawet w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia, lecz niezrealizowania czy też niezrealizowania w terminie 7 lat (o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1) inwestycji towarzyszących celowi wywłaszczenia ale nie będących podstawą przejęcia nieruchomości, 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: – art. 133 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd przy orzekaniu faktów wynikających z zasadniczego dowodu, znajdującego się w aktach sprawy, jakim jest umowa sprzedaży nieruchomości i w związku z tym błędne ustalenie przez sąd orzekający, iż organy orzekające nie wyjaśniły czy i kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany, oraz w konsekwencji, – art. 145 § 1 pkt 1 a/ i c/ P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organów administracji I i II instancji odmawiających zwrotu nieruchomości pomimo prawidłowości tych decyzji, – art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi pomimo istnienia po temu przesłanek. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Gmina Miasta Radomia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że cel wywłaszczenia nieruchomości został określony w umowie sprzedaży – akt notarialny z dnia [...] grudnia 1971 r., Rep. A nr [...]. Celem tym – zgodnie z § 2 umowy była budowa hotelu robotniczego oraz zasadniczej szkoły budowlanej z internatem. Błędne jest zatem przyjęcie przez Sąd orzekający, iż celem wywłaszczenia była budowa infrastruktury szkolnej, co wynika z planu realizacyjnego inwestycji, który stanowi część dokumentacji technicznej i uszczegóławia przyszłe zamierzenie inwestycyjne. Plan ten może przyjmować różne rozwiązania dla realizacji celu głównego czyli inwestycji jako takiej, a co za tym idzie może ulegać zmianie pod wpływem przyjęcia odmiennych od początkowych rozwiązań w przestrzeni, czy technicznych, nie zmieniając jednak zamierzonej inwestycji co do zasady – w tym przypadku obiektów szkoły, internatu i hotelu. Wszystkie obiekty towarzyszące tej podstawowej inwestycji (np. boiska, tereny zielone, chodniki, podjazdy itp.) mają wobec niej charakter służebny. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że infrastruktura towarzysząca budowie ww. obiektów jest wpisana w naturę inwestycji o takim charakterze – podobnie jak budowa osiedla mieszkaniowego wiąże się z koniecznością budowy dróg dojazdowych, mediów przesyłowych, terenów zieleni, placów zabaw itp. Infrastruktura ta nie została jednak uczyniona celem wywłaszczenia – w myśl ww. umowy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organy obu instancji bezspornie ustaliły, że cel wywłaszczenia został zrealizowany – bowiem budynki wzniesiono, a na spornej działce urządzono tereny zielone im towarzyszące. Jednocześnie jak wynika z samego aktu nabycia nieruchomości (wyżej powołana umowa sprzedaży z dnia [...] grudnia 1971 r.) – w dacie jego sporządzenia nieruchomość była już we władaniu nabywającego, który zagospodarował ją zgodnie z celem – § 5 umowy. Skoro zatem w tej dacie cel został zrealizowany – bezprzedmiotowym jest dalsze ustalanie czy nastąpiło to w ciągu kolejnych 7 lat od tej daty. Podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął dowód ze znajdującej się w aktach sprawy ww. umowy sprzedaży, wyprowadzając błędne ustalenia z faktów stanowiących materiał dowodowy sprawy. E. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej powołał się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 P.p.s.a. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenia prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy i nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zasadne. Wskazany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy był wystarczający do wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. powołał się na to, że w przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu aktach administracyjnych znajdował się dowód w postaci dokumentu aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1971 r. Rep. A nr [...], w którym w § 5 stwierdzono, że przedsiębiorstwo zagospodarowało teren zgodnie z decyzjami o lokalizacji. Ponadto zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 P.p.s.a. pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Według autora skargi kasacyjnej uchybienie Sądu pierwszej instancji polegało na tym, że uchylając decyzje organów obu instancji zarzucił, iż nie wyjaśniono czy i kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany, mimo że cel ten, którym była budowa hotelu robotniczego oraz zasadniczej szkoły budowlanej z internatem został w świetle powołanego § 5 cyt. aktu notarialnego zrealizowany. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna była oparta na uzasadnionych podstawach, stosownie do treści art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sądem tym stosownie do § 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie utworzenia Wydziału Zamiejscowego w Radomiu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest ww. Wydział Zamiejscowy w Radomiu WSA w Warszawie. Mając na uwadze to, że podstawą wydania zaskarżonego wyroku było uwzględnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ocena zarzutu wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego stała się przedwczesna. Zarzut taki może być bowiem rozpatrywany przy niewadliwie ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a., art. 205 § 2, 3 P.p.s.a., art. 209 P.p.s.a., a wysokość kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika organu określono w oparciu o przepis § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).