II OSK 1404/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 197/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz [...] Spółka z o.o. w W. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w W., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] (Nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] przy ul. D. w K.. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z wnioskiem o ustalenie lokalizacji wymienionej wyżej inwestycji celu publicznego wystąpiła [...] Sp. z o.o. w W.. Dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego. Rozpoznające sprawę organy stwierdziły, że wymagania dla zagospodarowania terenu zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala się na podstawie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W konkretnej sprawie przepisami odrębnymi są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska nakazuje uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ograniczeń wynikających z ustalenia w trybie przepisów ustawy – Prawo wodne, warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Organy ustaliły, że teren inwestycji położony jest w strefie ochronnej, określonej – na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy – Prawo wodne – rozporządzeniem nr [...] z dnia 26 sierpnia 2005 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K.-[...]. W strefie tej obowiązują zakazy wymienione w § 4 ust. 1 i w § 4 ust. 2 pkt 1-11 rozporządzenia. Zawarty w § 4 ust. 1 pkt 11 zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż dotychczasowe przeznaczenie przedstawione na mapie stanowiącej załącznik nr 2 oznacza, że budowa na tym obszarze stacji bazowej telefonii komórkowej pozostawałaby w sprzeczności w powołanym zakazem. Projektowane zamierzenie w świetle art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – jest budowlą, zatem jej realizacja spowoduje wykorzystanie gruntu dla celów innych niż dotychczasowe, tj. urządzenia zaopatrzenia w wodę i zieleń izolacyjną. Również budowa zjazdu z drogi publicznej spowoduje inne wykorzystanie gruntu. Mając na względzie te ograniczenie sposobu wykorzystania terenu planowanej inwestycji, Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia przedmiotowej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odwołanie od tej decyzji zostało oddalone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], które podzieliło ustalenia i prawną ocenę stanu faktycznego z decyzji organu pierwszej instancji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], skargę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...] SP. z o.o. w W., domagając się ich uchylenia. Zaskarżonym decyzją skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 56 ustawy o planowaniu przestrzennym, art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska, art. 51 pkt 1, art. 52 ust. 1 – Prawo wodne, § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K.- [...]. Naruszenie przepisów postępowania: art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. skarżąca upatruje w nienależytej ocenie materiału dowodowego, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a także nieprawidłowym uzasadnieniu wydanej decyzji. W ocenie skarżącej organ nie wyjaśnił dostatecznie czym kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Wymienionym wyżej wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Podzielając stanowisko zajęte w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., Sąd stwierdził, że zakres analizy, jaką przeprowadza organ w postępowaniu, związanej z wydaniem decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmuje zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz stan prawny i faktyczny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przepisami odrębnymi w rozumieniu podanego przepisu jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), skoro zamierzenie inwestycyjne stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustalenia w trybie przepisów ustawy – Prawo wodne, warunków korzystania z wód regiony wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych. Z dyspozycji powyższego przepisu wynika, iż przepisami odrębnymi, w oparciu o które organ ma obowiązek dokonać analizy w zakresie określonym w art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy (warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy), są również przepisy rozporządzenia nr [...] z dnia 26 sierpnia 2005 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K.- [...], gmina K., powiat kielecki (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 220, poz. 2610). Podstawę prawną do ustanowienia strefy ochronnej stanowi art. 58 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, który umożliwia dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej w drodze aktu prawa miejscowego ustanowienie strefy ochronnej ze wskazaniem zakazów, nakazów, ograniczeń oraz obszarów, na których obowiązują stosownie do przepisów art. 52-57. Za nietrafny uznał WSA zarzut skargi w kwestii niezgodności rozporządzenia w części odnoszącej się do zakazu określonego w § 4 ust. 2 pkt 11 z przepisami ustawy – Prawo wodne. Sąd podkreślił, że art. 54 ust. 1 tej ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu zakazów lub ograniczeń na terenach ochrony pośredniej, lecz wymienia w szczególności te roboty oraz inne czynności, które mogą być zabronione ze względu na powodowanie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Za uzasadniony uznał też pogląd, że skoro ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem "Z, WZ" w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2005 r. przewidują podstawowa funkcję "teren urządzeń zaopatrzenia w wodę, zieleń izolacyjna", to realizacja na tym terenie wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi. Stanowiący przepisy odrębne zawarty w § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia zakaz wykorzystywania gruntów na cele inne niż dotychczasowe, wyklucza możliwość realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej bez względu na fakt, czy planowana inwestycja wywoła czy też nie wywoła, niekorzystne zmiany na obszarze ochrony wód i nie spowoduje zagrożenia wód podziemnych. Wobec stwierdzonej niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, zaistniała – zdaniem WSA – stosownie do art. 56 ustawy, podstawa do odmowy wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zaskarżyła skargą kasacyjną [...] – Sp. z o.o. w W.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) poprzez uznanie, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi, w konsekwencji nieprawidłowej wykładni: – Art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) poprzez uznanie, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej jest niezgodna z przepisami dotyczącymi ochrony wód, podczas gdy brak dowodu potwierdzającego powyższą tezę; – Art. 51 pkt 1, art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) poprzez uznanie, że niemożliwa jest lokalizacja stacji bazowej, podczas gdy brak dowodu na okoliczność, że inwestycja spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu; – Art. 58 ust. 1 ustawy – Prawo wodne poprzez uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia innego katalogu ograniczeń i zakazów, niż wynikający z przepisów art. 54 ust. 1 – Prawo wodne; – Błędną wykładnię § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K.- [...], gmina K., powiat kielecki (Dz. Urz. Woj. Ś. Nr 220, poz. 2610) poprzez uznanie, że niemożliwa jest lokalizacja stacji bazowej, podczas gdy brak dowodu na okoliczność, że inwestycja spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu. Powołując się na powyższą podstawę wniosła o: 1. Uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. Zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca między innymi podniosła, że zakaz z § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K.- [...], gmina K., powiat k., jest niezgody z treścią art. 54 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, co oznacza, ze nie wywołuje on skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Odmawiając ustalenia warunków inwestycji celu publicznego, organy powołały się na to, iż przepisem § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K.- [...] – wprowadzono zakaz wykorzystywania gruntów leżących w tej strefie na cele inne niż ich dotychczasowe przeznaczenie przedstawione na mapie, stanowiącej załącznik nr 2 do tego rozporządzenia. Prawną podstawą do wydania tego aktu prawnego był przepis art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) przewidujący, że strefę ochronną ujęcia wody ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57 ustawy. Zakres zakazów, nakazów i ograniczeń możliwych do wprowadzenia na terenie ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wskazują przepisy art. 54 ust. 1 ustawy – Prawo wodne. Wynika z nich, że na takich terenach może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia przy czym ustawa przykładowo ("w szczególności") wskazuje szereg takich zakazów bądź ograniczeń. Wśród nich nie został wymieniony generalny zakaz zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu stanowiącego teren ochrony ujęcia wody lub zakaz jakiejkolwiek jego zabudowy. Wprowadzenie takich zakazów byłoby możliwe pod warunkiem, że służyłyby one wskazanemu w początkowej części przepisu art. 54 ust. 1 celowi, to jest zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Stosowanie nakazów, zakazów i ograniczeń nie może bowiem mieć charakteru dowolnego i musi służyć realizacji celów z art. 54 prawa wodnego. Błędny jest więc pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż "zawarty w § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia zakaz wykorzystywania gruntów na cele inne niż dotychczasowe, wyklucza możliwość realizacji inwestycji... bez względu na fakt, czy planowana inwestycja wywoła, czy też nie wywoła, niekorzystne zmiany na obszarze ochrony wód i nie spowoduje zagrożenia wód podziemnych". Sąd rozpoznający sprawę winien był rozważyć i ocenić, czy wprowadzony przepisem § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. generalny zakaz zmiany dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowego gruntu, bez względu na to czy wywoła on skutki o jakich mowa w początkowej części art. 54 ust. 1 prawa wodnego, jest zgodny z przepisami ustawowymi, w szczególności z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne i zawartą w tej ustawie delegacją do wydania przepisów o tworzeniu stref ochronnych. Sądy podlegają bowiem tylko ustawom i mogą kontrolować zgodność aktów podstawowych z obowiązującym powszechnie systemem prawa, odmawiając zastosowania przepisów niezgodnych z Konstytucją i ustawami. Prawo do badania przez sądy konstytucyjności aktu podstawowego w procesie kontroli legalności aktu administracyjnego w konkretnej sprawie, wynika z art. 8, 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Stanowisko w tym względzie zostało obszernie przedstawione w uzasadnieniu wyroku NSA wydanego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. I OPS 4/05, z przytoczeniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądów doktryny prawa. Oceniając tę zgodność Sąd pierwszej instancji winien był też zwrócić uwagę na konieczność wyjaśnienia, czy planowana przez skarżącą Spółkę inwestycja może stworzyć zagrożenie zmniejszeniem przydatności wody lub wydajności ujęcia. Wprowadzone omawianym zarządzeniem zakazy i ograniczenia winny być bowiem wykładane w świetle przepisu art. 54 prawa wodnego. Brak wyjaśnienia tych kwestii, w szczególności zgodności zakazu wprowadzonego przepisem § 4 ust. 2 pkt 11 omawianego rozporządzenia z przepisami ustawy, czyni zasadnym zarzut naruszenia przepisów art. 58 i 54 ustawy – Prawo wodne. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione. Skarga ta nie wykazuje bowiem żadnego naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego ani przez ich wadliwą wykładnię ani przez nienależyte zastosowanie. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.