II OSK 1468/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 158/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka obwodnicy śródmiejskiej z obszarem przyległym, w obrębie obszaru rozwoju [...] w W. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 158/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka obwodnicy [...] z obszarem przyległym, w obrębie obszaru rozwoju L. w W.. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że celem planu miejscowego jest wyznaczenie pasa terenu dla poprowadzenia odcinka obwodnicy od linii kolejowej w kierunku P. do ulicy [...] oraz terenu przeznaczonego na skrzyżowanie obwodnicy z ulicą [...]. Uchwała z dnia [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] z dnia [...] (Nr [...]). Na uchwałę podjętą w sprawie planu miejscowego Spółka [...], po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożyła skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że interes prawny skarżącej Spółki nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, bowiem skarżąca zakwestionowała zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem, ani nie ma do niej innych praw. Z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka jest jedynie dzierżawcą terenów objętych planem miejscowym, przez które ma przebiegać planowana obwodnica. Właścicielem nieruchomości jest natomiast Gmina W.. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że umowa dzierżawy tworzy jedynie więź obligacyjną pomiędzy wydzierżawiającym (Gminą W.) a dzierżawcą (spółka [...]). Prawo przysługujące dzierżawcy jest skuteczne jedynie wobec wydzierżawiającego, a już nie w stosunku do osób trzecich. Dzierżawca może mieć zatem jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak legitymacji do zaskarżenia uchwały prowadzi do oddalenia skargi, zwalniając Sąd od analizy zarzutów w skardze tej podniesionych. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie wykazała, aby uchwała ta naruszyła obowiązujące przepisy prawa w stopniu wymagającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Od powyższego wyroku Spółka [...] złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez pozbawienie dzierżawcy nieruchomości w rozumieniu art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego legitymacji czynnej do złożenia skargi na akt administracyjny. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca Spółka jest nie tylko dzierżawcą nieruchomości, przez które ma przebiegać Obwodnica [...] W. w myśl ustaleń planu miejscowego, ale również użytkownikiem wieczystym nieruchomości przyległych. W ocenie skarżącej przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w odniesieniu do ogólnej regulacji zawartej w art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie interesu prawnego skarżącej wynika z faktu, że sfera jej praw i obowiązków, określona przepisami Kodeksu cywilnego regulującymi stosunek prawny dzierżawy, pozostaje w bezpośrednim związku z uchwałą, której przedmiotem są takie ustalenia planu miejscowego, które prowadzą do pozbawienia skarżącej opisanych praw. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które wobec wyżej opisanego zarzutu naruszenia prawa materialnego, mają w ocenie skarżącej znaczenie drugorzędne: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 146 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej uchwały, mimo że uchwała ta została wydana sprzecznie z regulacjami art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 17 pkt 5 w związku z art. 14 ust. 5 i art. 36 ust. 1 oraz art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów. W szczególności podniesiono, że zaskarżona uchwała została oparta na nieobowiązującym akcie w postaci uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta bez sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu i narusza prawo własności oraz interesy majątkowe skarżącej Spółki; art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w której Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Pismem z dnia 28 sierpnia 2007 r. Rada Miasta W. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd prawidłowo zinterpretował (wyłożył) i zastosował w sprawie przywołaną wyżej normę prawną, zasadnie argumentując, iż stosownie do przywołanej regulacji, skargę do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy może wnieść ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przy czym pojęcie interesu prawnego jak również uprawnienia nie może być rozumiane - jak zdaje się tego oczekiwać strona skarżąca - w sposób subiektywny. Interes prawny (uprawnienie), o którym mowa w art. 101 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym to interes (uprawnienie) prawem chronione i jako taki jest pojęciem obiektywnym. To zaś oznacza, że skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może wnieść jedynie ten kto wykaże, że jego interes subiektywnie pojmowany, przybierający postać interesu faktycznego, znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym i jako taki został naruszony określoną uchwała rady gminy. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca, bowiem przepisy prawa, zwłaszcza przepisy kodeksu cywilnego, chronią prawa właścicielskie, a nadto nie można wykluczyć, że interesy właściciela (użytkownika wieczystego) i dzierżawcy będą rozbieżne, co tym bardziej uzasadnia pogląd przyjęty w sprawie przez Sąd pierwszej instancji, powszechnie zresztą akceptowany w orzecznictwie sądowym. Jeżeli tak to zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może odnieść zamierzonego skutku. Tak samo zresztą jak zarzut poczynienia w sprawie błędnych ustaleń faktycznych, poprzez pominięcie faktu, iż strona skarżąca jest użytkownikiem wieczystym części nieruchomości, położonej na obszarze kwestionowanego planu, w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej nie wskazano przepisów postępowania, które zdaniem strony skarżącej naruszył Sąd pierwszej instancji. Co więcej nie zrobiono tego nawet w późniejszym piśmie do skargi z dnia 3 marca 2008 r., choć oczywiście zarzutów skargi kasacyjnej nie można uzupełniać, a można to czynić jedynie w odniesieniu do uzasadnienia. Jeżeli zatem skargę kasacyjną oparto na przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a nie przedstawiono opartych na przepisie art. 174 pkt 2 ww. ustawy, zarzutów naruszenia konkretnych przepisów postępowania, polegających na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, ograniczając się w tej mierze do opisu sytuacji, to tym samym uniemożliwiono Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę w tym zakresie. Stosownie do regulacji art. 183 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Jest związany jej zarzutami i zarzutów tych nie może domniemywać, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania. Co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej i naruszenia wskazanych tam przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) to w tej sytuacji faktycznej i prawnej sprawy Sąd pierwszej instancji przepisów tych nie stosował, a jeżeli tak to nie mógł ich naruszyć, choć niepotrzebnie i błędnie, a nade wszystko niekonsekwentnie przyjął w dalszej części uzasadnienia, że "kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie wykazała aby uchwała ta naruszyła prawo", zasadnym czyniąc zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść skargi kasacyjnej, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.