II SA/Po 96/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 czerwca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A.P. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia 29 listopad 2005 r. nr LXV/405/2005 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska Rada Gminy T. uchwałą nr LXV/405/2005 z dnia 29 listopada 2005r. uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. A. P. wezwał Radę Gminy do zmiany tej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] w ten sposób, że "działkę nr [...] stanowiącą moją własność, opisaną w ewidencji gruntów jako: PS VI o powierzchni 0,0044 ha, Ls VI o powierzchni 0,9934 ha, Dr p o powierzchni 0,0550 ha przeznaczyć w przedmiotowym Studium na usługi U". Gdy uchwałą nr V/35/2006 z dnia 28 grudnia 2006r. Rada Gminy T. odmówiła dokonania wnioskowanej zmiany studium – A. P. wniósł, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. w części dotyczącej planowanego przeznaczenia działki oznaczonej numerem [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...] o powierzchni 1.0528 ha objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Ponieważ ziemia jest VI klasy, skarżący od wielu lat wykorzystywał tę działkę do prowadzenia na niej różnego rodzaju działalności usługowej. Początkowo był tam parking samochodowy, a później teren sprzedaży części samochodowych. Studium zmieniło przeznaczenie działki nr [...] na grunt orny i pastwiska trwałe. Skarżący uznaje ten zapis za naruszający jego indywidualną sytuację prawną, gdyż "w obszarze objętym studium na wszystkich innych nieruchomościach planowane są usługi czy też budownictwo mieszkaniowe (...)". Zdaniem skarżącego, jego prawo własności tej działki zostało ograniczone przez Radę Gminy T., chociaż chronią je Konstytucja RP (art. 64 ust. 2 i 3) oraz prawo cywilne (art. 140). Tego rodzaju postępowanie Gminy zmierza, poprzez naruszenie prawa własności skarżącego, do likwidacji prowadzonej przez niego na tym terenie działalności, to jest giełdy części samochodowych, a nadto zmusza go do prowadzenia działalności rolniczej na działce o gruntach VI klasy. W podsumowaniu skarżący stwierdził, że kwestionowane ustalenia Studium "nie obejmujące działki skarżącego na usługi, podczas gdy wszystkie sąsiadujące nieruchomości przeznaczone są na działalność usługową i budownictwo mieszkaniowe, w sposób rażący naruszają zasady współżycia społecznego, społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa i przede wszystkim prawo podmiotowe skarżącego". Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. W powołaniu na przepisy art. 3, 10, 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniła, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, a w studium uwzględnia się między innymi dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały została wyczerpana procedura określona w art. 11 ustawy. Skarżący nie wniósł żadnych wniosków czy uwag do projektu studium. Wbrew zarzutowi skarżącego, w studium nie doszło do zmiany przeznaczenia omawianego terenu z usługowego na rolniczy. W obowiązującym do końca 2003r planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy T., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 08 grudnia 1992 r. (Dz.Urz.Woj. Poznańskiego nr 1/93, poz. 5), przedmiotowa działka i działki położone w pobliżu znajdowały się na terenie przeznaczonym pod zieleń izolacyjną. W poprzednim studium zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 07 grudnia 1999r., które weszło w życie w okresie obowiązywania planu z 1992r., zawarte zostały bardzo ogólne wytyczne dla zagospodarowania przestrzennego, wskazujące dominujące funkcje na większych obszarach. Tamto Studium nie rozróżniało terenów przeznaczonych pod cele publiczne, terenów pod parki, czy obszarów zieleni izolacyjnej znajdujących się w otoczeniu innych funkcji. Aktualizując Studium zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003r., przypisującą studium nowe zadania, Gmina zobowiązana była uszczegółowić jego zapisy. Dlatego w zmienionym Studium zostały wyeksponowane liczne tereny, które do tej pory "wciągnięte" były w inne, dominujące w sąsiedztwie obszary. Dlatego właśnie w niniejszym Studium przedmiotowy teren, zlokalizowany przy motelu "[...]", został pozostawiony "zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem – w już nie obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego – jako teren przeznaczony pod zieleń (dolesienie)". Istotne jest też i to, że teren objęty zaskarżona uchwałą skarżący nabył od Gminy na podstawie notarialnej umowy zamiany z dnia [...]października 2001r. W § 1 tej umowy strony oświadczyły, że działka nr [...] (która następnie uległa podziałowi) jest zadrzewiona, a w § 3 pkt a – że nieruchomość przeznaczona jest pod teren zieleni izolacyjnej. Także z decyzji podziałowej wynika przeznaczenie działki nr [...] pod zieleń izolacyjną. Później – na wniosek skarżącego – Starosta P. decyzją z dnia [...]września 2004 r. przeklasyfikował dotychczasowe grunty leśne na grunt orny klasy VI i pastwisko o powierzchni 0.0581 ha. W piśmie z dnia [...]marca 2007r. skarżący podtrzymał dotychczasowe twierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie można odmówić skarżącemu legitymacji do zaskarżenia – w trybie art. 101 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym – do sądu administracyjnego postanowień studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego, mimo że jego ustalenia, jako aktu polityki przestrzennej (a nie aktu prawa miejscowego), nie wiążą właścicieli gruntów. Chociaż bowiem studium nie ma formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, to wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego i w ten sposób wpływa na sposób wykonywania prawa własności. Aczkolwiek ma rację skarżący, że prawo własności w Rzeczypospolitej Polskiej jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i w przepisach prawa cywilnego (art. 140 kc), znajdując ochronę także w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności – art. 6 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje ograniczeń w określonych sytuacjach. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, to jest zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawiane są określone ograniczenia, przy czyn ograniczenia te powinny być stosowane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami w rozpoznawanej sprawie są przepisy ustawy z dnia 07 lipca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 3 ust. 1 tej ustawy upoważnia gminę do uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – w ramach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Dlatego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzuty skarżącego kwestionujące prawo Gminy do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, przez nieprzeznaczenie jego działki nr [...] pod usługi względnie budownictwo. Działka nr [...], jak wynika z dokumentów złożonych przez Gminę w postępowaniu sądowym, jest jedną z trzech działek ([...],[...] i [...]) powstałych w wyniku podziału należącej do skarżącego działki nr [...] o powierzchni 11264 m2. Z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...]marca 2003 r. zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości wynika, że w wygasłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T. z 1992r. (Dz.Urz.Woj. Poznańskiego Nr 1/93 poz. 5) działki [...],[...] i [...] przeznaczone były pod zieleń izolacyjną (k. 38 i 39 akt sądowych). Skarżący stał się właścicielem działki nr [...] (następnie podzielonej na te trzy działki) na podstawie umowy zamiany z dnia [...]października 2001 r. W paragrafach 1 i 3 tej umowy scharakteryzowano działkę nr [...] jako częściowo zakrzewioną i przeznaczoną "pod teren zieleni izolacyjnej" (umowa zamiany rep. not. [...] – akta administracyjne). Po podziale działek nastąpiła – na wniosek skarżącego zmiana klasyfikacji użytków gruntowych. Starosta P. decyzją z dnia [...]września 2004r. orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz w operacie ewidencji gruntów, która w odniesieniu do działki nr [...] polegała na wprowadzeniu w miejsce konturu : PS VI, Ls VI, dr – kontur R VI i PS VI (decyzja w [...]). Na rozprawie skarżący przyznał, że z omawianych trzech działek (nr [...],[...],[...]) działki nr [...] i [...] przewidziano w studium pod działalność usługową, a tylko działkę nr [...] – zastrzeżono pod zieleń izolacyjną. W tych okolicznościach trudno uznać, że zaskarżona uchwała, która w zaskarżonej części pozostawia dotychczasowy, nieusługowy i niemieszkalny charakter działki nr [...] – narusza prawo własności skarżącego. W postępowaniu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie przepisów kpa, obejmuje bowiem nie tylko istnienie stosunku prawnego lub uprawnienia, ale też jego naruszenie. Żaden przepis nie daje skarżącemu właścicielowi działki nr [...] w P. prawa do skutecznego żądania oczekiwanego przez niego sposobu wykorzystania tego terenu. Z analizy treści uchwalonego studium wynika, że P. uznane zostało za ośrodek elementarnego rozwoju, porządkowania i przekształceń. W takim ośrodku "rozwój polega nie na wzroście przestrzennym, ale na rehabilitacji przestrzeni, na podnoszeniu standardów estetycznych i technicznych zabudowy oraz wzbogacaniu krajobrazu" (§ 16 pkt 4 i § 17 pkt 11), a funkcje uzupełniające mają pełnić nie tylko usługi ponadlokalne (giełda), ale i zieleń publiczna (§ 18.11 a i b). Gmina nie nadużyła zatem ustawowego uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie przez nieuwzględnienie w studium wniosku skarżącego o nadanie charakteru usługowego jeszcze jednej jego działce, to znaczy działce nr [...]. Działka ta – wbrew twierdzeniom skarżącego – wcale nie leży w środku wsi, lecz na jej obrzeżach i stanowi fragment większego obszaru zaplanowanego pod zieleń izolacyjną (część graficzna studium k. 42 akt sądowych). Wniosek ten zresztą skarżący złożył już po dniu [...]kwietnia 2005r., czyli po terminie do składania uwag, podanym w obwieszczeniu Wójta Gminy T. z dnia [...]stycznia 2005 r. (akta administracyjne – okładka koloru bordo). Nawet jednak, gdyby skarżący złożył uwagi w terminie – z przyczyn wyżej wskazanych nie mógł oczekiwać ich pozytywnego załatwienia. Z wykazu uwag i sposobu ich rozpatrzenia przez Radę Gminy (załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały) wynika, że uwagi wielu innych podmiotów także nie zostały pozytywnie rozpatrzone. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MarK