II SA/Po 168/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr/. Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 czerwca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi E. i M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego; o d d a l a s k a r g ę /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MK Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] r. ([...] ), na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, nakazał M. B. rozbiórkę budynku administracyjno-magazynowego, zlokalizowanego przy ul. [...] w S. z zastrzeżeniem, że roboty rozbiórkowe powinny być zakończone do dnia [...] lutego 1995 r. Powyższa decyzja, po rozpatrzeniu odwołania M. B. została przez Wojewodę utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] r. ([...] ). Skarga inwestora na decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu została oddalona wyrokiem z dnia 14 listopada 1995 r. (sygn. akt SA/P-884/95). Pismem z dnia [...] lipca 1996 r. M. B. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego podaną powyżej decyzją. Wojewoda , po wznowieniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] r. ([...] ), na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia ostatecznej decyzji organu II instancji z dnia [...] marca 1995 r. wskazując, że nie zaszła żadna okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę ewentualnego uchylenia tej decyzji. Na skutek odwołania M. B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. ([...] ) utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] . Następnie, w dniu [...] lutego 1998 r. M. B. złożył wniosek o uchylenie w trybie art. 154 § 1 kpa decyzji wydanej przez Wojewodę w dniu [...] r. ([...] ) oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. ([...] ). Wojewoda decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 154 § 1 kpa odmówił uchylenia lub zmiany powyższych decyzji. Na skutek wniesionego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia r. ([...] ) utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2000 r. (sygn.akt IV SA 1348/98) oddalił skargę M. B. na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W dniu [...] lutego 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. wystawił na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tytuł wykonawczy obejmujący obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku administracyjno-magazynowego (PINB-7355/2/99), który został skierowany do przymusowego wykonania. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. ([...] ), po rozpoznaniu wniosku E. i M. B. z dnia [...] lipca 2003r., na podstawie art. 155 kpa odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Powiatowego z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu odwołania E. i M. B., decyzją z dnia [...] r. ([...] ) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja została zaskarżona przez E. i M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. (sygn. akt II SA/ Po 2730/03) skargę oddalił. Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. E. i M. B. domagali się wydania pozwolenia na użytkowanie budynku administracyjno-magazynowego położnego w S. przy ul. [...] . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. decyzją z dnia [...] r. ([...] ) odmówił E. i M. B. wydania pozwolenia na użytkowanie powyższego budynku. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor do powyższego wniosku nie dołączył wymaganych prawem dokumentów. Z uwagi na równolegle toczące się w sprawie postępowanie egzekucyjne, zmierzające do rozbiórki przedmiotowego budynku, organ uznał, iż brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia o uzupełnieniu brakujących dokumentów. W takiej, bowiem sytuacji do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego nie można domagać się uzupełnienia wniosku o wymagane dokumenty, niezbędne do wydania pozwolenia na użytkowanie. Od powyższej decyzji E. i M. B. wnieśli odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisu art. 77 § 1 kpa i art. 89 kpa w zw. z art. 90 kpa polegające na zaniechaniu przez organ I instancji czynności zmierzających do zebrania dowodów w niniejszej sprawie. Ponadto decyzji zarzucono sprzeczność z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego, które przesądziło o zalegalizowaniu inwestycji realizowanej w okresie obowiązywania prawa budowlanego według stanu do dnia [...] lipca 2003 r. oraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1994 r. (sygn. akt SA/P 1149/93) uchylającym decyzje organów administracyjnych w przedmiocie rozbiórki samowoli budowlanej. Wreszcie wnoszący odwołanie podnieśli, że w sprawie naruszono art. 49 Prawa budowlanego (według stanu prawnego sprzed 2003 r.), a także art. 154 § 1 kpa względnie art. 162 § 1 kpa przez ich niezastosowanie. Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...] ) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ II instancji wymienił wszystkie toczące się postępowania administracyjne i sądowe wraz z ich rozstrzygnięciami, jakie następowały po wydaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. o rozbiórce przedmiotowego budynku administracyjno-biurowego. Zdaniem organu II instancji decyzja, z której wynika nakaz rozbiórki tego budynku nie została ani uchylona, ani zmieniona innym aktem administracyjnym, a tym samym jest ostateczna i podlega wykonaniu. Decyzja nakładająca na skarżącego obowiązek rozbiórki była również przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie stwierdził żadnych nieprawidłowości skutkujących uchyleniem powyższej decyzji. Wobec tego, obowiązek rozbiórki obiektu podlega wykonaniu, a tym samym nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania, którego wynikiem będzie wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W obrocie prawnym istnieje, podlegająca wykonaniu, decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku, która wyklucza wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na jego użytkowanie. E. i M. B. złożyli na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę, uzupełnioną pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 8 kpa polegające na uchybieniu zasadzie pogłębiania zaufania do organów administracji, wyrażające się przewlekłością postępowania i niewyjaśnieniem rzeczywistej woli stron. Skarżący podnosili naruszenie art. 11 kpa poprzez uchylenie się organu II instancji od wykazania przesłanek i podstaw prawnych merytorycznego rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 77 § 1 kpa i art. 89 kpa w związku z art. 90 kpa polegające na braku podjęcia przez organy czynności zmierzających do zebrania dowodów w sprawie. Ponadto skarżący podnieśli zarzuty wskazane już w odwołaniu, mianowicie zarzucono decyzji organu II instancji sprzeczność z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1994 r., których treść przesądzała o prawie do zalegalizowania inwestycji realizowanej w okresie obowiązywania prawa budowlanego do 11 lipca 2003 r. i to bez uiszczania opłaty legalizacyjnej. Następnie zarzucono decyzji drugoinstancyjnej naruszenie przepisu art. 15 kpa polegające na ograniczeniu się organu odwoławczego jedynie do formalnej kontroli decyzji organu I instancji a nie do zasadności merytorycznych zarzutów podnoszonych przez skarżących, co ich zdaniem prowadzi do rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością przewidzianą przez art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pominięto także, zdaniem skarżących, ich żądanie o rozważenie możliwości uchylenia lub zmiany decyzji o rozbiórce na podstawie art. 154 § 1 kpa, a także pominięto zarzut o upływie okresu 10 lat od jej uprawomocnienia się. Ponadto podniesiono zarzut pominięcia dyspozycji art. 49 prawa budowlanego (w poprzednio obowiązującym brzmieniu), że nie można nakazać rozbiórki jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia budowy. Skarżący podnieśli również, że pominięto dyspozycję art. 162 §1 kpa zobowiązującego organ administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, która stała się bezprzedmiotowa. W uzasadnieniu skarżący opisali wydane w toku postępowania decyzje oraz przytoczyli ich treść. Powołali się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1994 r., który został wydany w sprawie dotyczącej innego obiektu budowlanego - samowolnie postawionej wiaty. Ponadto skarżący powołali się na zmianę przepisów prawa budowlanego, które obecnie nie przyznają sąsiadom prawa do wpływania na decyzje budowlane. W związku z tym, zdaniem skarżących, nietrafne są obecnie argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 25 sierpnia 2000 r. (sygn. akt IV SA 1348/98). Ponadto skarżący podnieśli, że bezskutecznie podjęli działania zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej. W dalszej części podnieśli zarzut przedawnienia się nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego i wskazali, że w dniu [...] lutego 2006 r. złożyli kolejny wniosek o wydanie pozwolenia na jego użytkowanie. Ponadto zarzucili organom nietrafność zarzutu dotyczącego uzupełnienia dokumentów i toczącego się postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżących w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do utrzymania w mocy decyzji o rozbiórce, a umarzając postępowanie w sprawie odebrano skarżącym prawo do zalegalizowania samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnik skarżących sprecyzował zarzuty skargi o tyle, że wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a nadto nakazanie organom administracji wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności i dla porządku, podkreślić należy, że niniejsze postępowanie dotyczy pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo-administracyjnego, co do którego wydano ostateczną i prawomocną decyzję o jego rozbiórce. Ze zgromadzonych akt administracyjnych sprawy wynika, że w przedmiocie rozbiórki samowolnie wzniesionych przez skarżącego obiektów budowlanych prowadzone były dwa odrębne postępowania administracyjne. Jedno dotyczyło budynku magazynowo-administracyjnego, a drugie - wiaty. W tej sytuacji rozstrzygnięcia organów administracji i Naczelnego Sądu Administracyjnego (w sprawie SA/P 1149/93), na które powołują się skarżący w skardze, a mające za swój przedmiot wiatę nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie i decydować o jej rozstrzygnięciu. Nieistotne są zatem argumenty skarżących podnoszone w tym przedmiocie w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Bezsporne w sprawie jest, że właściwy organ administracji budowlanej prowadził postępowanie zakończone ostateczną decyzją nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku magazynowo-administracyjnego. Sam skarżący nie kwestionował przy tym, iż wzniósł ten budynek w warunkach samowoli budowlanej (z istotnymi odstępstwami od warunków udzielonego pozwolenia na budowę). Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] grudnia 1994 r. po przeprowadzonej kontroli instancyjnej i sądowej ostała się w swej treści, jest zatem prawomocna i wykonalna. Po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku skarżący zainicjowali kolejne postępowania, które ich zdaniem winny prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji z [...]. Ponownie przeprowadzono postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku, na skutek wniosku skarżących o wznowienie postępowania. Nie doprowadziło ono do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę. Bezskuteczne okazało się także zawnioskowane przez skarżących postępowanie o uchylenie lub zmianę decyzji o rozbiórce przedmiotowego budynku w trybie art. 154 § 1 kpa i art. 155 kpa. Skutkiem powyższego, kwestionowana przez skarżących decyzja o rozbiórce budynku magazynowo-administracyjnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i jest wykonalna, o czym świadczy toczące się postępowanie egzekucyjne. W tej sytuacji wydanie decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego prawomocną decyzją o jego rozbiórce stoi w oczywistej sprzeczności z treścią decyzji nakazującej skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku. Obowiązek rozbiórki budynku wyłącza, bowiem możliwość uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Z treści decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego wynika konieczność wykonania tego obowiązku do dnia [...] lutego 1995 r. Biorąc, więc pod uwagę oczywistą wymagalność obowiązku rozbiórki, niedopuszczalne jest orzekanie w przedmiocie pozwolenia na jego użytkowanie. Treść uprawnienia stałaby, bowiem w oczywistej sprzeczności z treścią nałożonego obowiązku - nie jest możliwe jednoczesne korzystanie z uprawnienia i wykonanie obowiązku. Pozwolenie na użytkowanie z powyższych względów, nie może służyć legalizowaniu obiektów budowlanych, co do których orzeczono nakaz rozbiórki, jak tego domagają się skarżący. Złożenie wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie w sprawie, w której pozwolenie takie jest niedopuszczalne, czyni wszczęte takim wnioskiem postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym (por. też wyrok NSA z dnia 13.III.2002 r. II SA/Gd 524/00 niepubl.) Słusznie zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i postępowanie wszczęte na skutek wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku umorzył na podstawie art. 105 § 1 kpa. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że rozstrzygniecie tej treści nie narusza również dyspozycji art. 139 kpa, skoro w istocie stanowi korzystniejsze dla skarżących zakończenie postępowania niż wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skarżących podniesionych w skardze wskazać należy, że nie zdołały one podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji. Niezasadny jest zarzut skierowany przeciwko decyzji drugoinstancyjnej dotyczący nieuzasadnionej przewlekłości postępowania o wydanie decyzji pozwolenie na użytkowanie. Właściwą drogą ochrony praw skarżących w tym zakresie była skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, z której jednak nie skorzystano, a organy ostatecznie decyzje wydały. Wbrew temu co podnoszą skarżący, organ II instancji w swojej decyzji dał wyraz rozstrzygnięciu zgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 107 § 1 i § 3 kpa oraz z poszanowaniem reguł wynikających z dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Zaskarżona decyzja zawiera wymagane elementy, m.in. powołano podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawarto zwięzłe uzasadnienie. Skarżący nie wyjaśnili przy tym, na czym polega uchybienie organu II instancji polegające na zaniechaniu jakichkolwiek czynności zmierzających do zebrania dowodów w sprawie, skoro do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organ w zasadzie wystarczające okazały się być dowody z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych. Dlatego zarzut naruszenia i to w stopniu rażącym powołanych w skardze przepisów prawa procesowego należało uznać za nieusprawiedliwiony. Skoro prawomocnie zakończono postępowanie w przedmiocie rozbiórki budynku magazynowo-administracyjnego nieskuteczne okazały się podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące zmiany prawa materialnego, jego interpretacji, a także zarzuty oparte na treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i na motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 1994 r. wydanego w innej sprawie (dotyczącej wiaty). Dlatego obszerne argumenty skarżących dotyczące wskazanych powyżej zagadnień nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Należy przypomnieć, że niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem w sprawie likwidacji samowoli budowlanej, do którego miałyby ewentualne zastosowanie powołane w skardze przepisy prawa materialnego (m.in. art. 49 prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu) wraz ze wskazaną przez skarżących literaturą i orzecznictwem. Zagadnienia te były zresztą wyjaśnione skarżącym w toku prawomocnie zakończonego postępowania w sprawie rozbiórki budynku magazynowo-administracyjnego oraz kolejnych postępowań administracyjnych i sądowych zainicjowanych przez skarżących w celu wzruszenia kwestionowanej decyzji o rozbiórce. Bezpodstawne jest także twierdzenie skarżących o pominięciu przez organ żądania zawartego we wniosku o rozważenie możliwości uchylenia lub zmiany decyzji o rozbiórce na podstawie art. 154 § 1 kpa. Kwestia ta była już przedmiotem rozpoznania przez organy administracji i została ostatecznie rozstrzygnięta. Nie może więc być przedmiotem ponownego rozpoznania, tym bardziej w niniejszym postępowaniu, którego ramy określał wniosek skarżących dotyczący wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W ramach niniejszej sprawy organy orzekające nie mogły również rozstrzygać zagadnień objętych dyspozycją art. 162 § 1 kpa. Należy tylko zauważyć, że decyzja orzekająca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego nie została dotychczas wzruszona również w trybie powołanego przepisu. Wreszcie, całkowicie nieuzasadniony jest podnoszony przez skarżących zarzut przedawnienia wyprowadzony z art. 125 kc. Instytucja ta dotyczy przedawnienia wszelkich roszczeń stwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu powołanego do rozpoznawania spraw danego rodzaju, ale na gruncie stosunków cywilnoprawnych. Tymczasem przepisy kodeksu cywilnego nie mają zastosowania w toku postępowania administracyjnego. Z drugiej strony, reguły postępowania administracyjnego nie przewidują przedawnienia wykonania decyzji administracyjnych. Brak także w przepisach prawa budowlanego, wbrew temu co podnoszą skarżący, regulacji przewidującej przedawnienie wykonania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. W świetle okoliczności niniejszej sprawy Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również innych uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MK