I OSK 1485/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 213/07 w sprawie ze skargi B. O. i J. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za grunt 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2/ zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B. O. i J. M. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 213/07 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2006 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] maja 2006 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za grunt. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu, albowiem wydano je z naruszeniem art. 105 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom organów postępowanie administracyjne wszczęte wnioskami skarżących oraz uczestników postępowania nie było bezprzedmiotowe. Nie było zatem podstaw do jego umorzenia, co oznacza, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wnioski te należy rozstrzygnąć co do istoty (merytorycznie). Przy tym Sąd podkreślił, iż wyłącznie ta kwestia formalna (tj. wadliwy tryb zakończenia postępowania administracyjnego) stanowi przyczynę uchylenia zaskarżonych orzeczeń. Odnośnie zaś istoty sprawy, tj. oceny, czy skarżący oraz uczestnicy postępowania (M. O. i R. M.) spełnili warunki niezbędne do uzyskania odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwanej dalej "Przepisami (...)", Sąd uznał, iż warunki te nie zostały spełnione. Żądanie wypłaty odszkodowania złożyły w niniejszej sprawie cztery osoby: skarżący oraz uczestnicy postępowania. Żądania te zostały złożone w trzech różnych datach (oboje skarżący w jednym podaniu z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz uczestnicy, podpisując osobno w dniach [...] i [...] marca 2006 r. podanie złożone przez skarżących). Podpisanie przez uczestników postępowania podania w marcu 2006 r. mogłoby być uznane za uzupełnienie przez nich braku formalnego w postaci braku podpisu podania złożonego przez nich w terminie tylko wtedy, gdyby były dostateczne podstawy do uznania, iż wniosek z [...] grudnia 2005 r., aczkolwiek obarczony brakiem formalnym w postaci niepodpisania go przez M. O. i R. M., pochodził również od tych osób. Podstaw takich jednakże nie ma. Wprawdzie na podaniu złożonym [...] grudnia 2005 r., nazwiska M. O. i R. M. zamieszczono obok nazwisk skarżących jako nazwiska osób składających podanie, co mogłoby sugerować, iż wprawdzie w tym dniu uczestnicy postępowania nie podpisali wniosku, niemniej w dacie tej wniosek ten złożyli, jednakże ze złożonych na rozprawie wyjaśnień skarżącej B. O. jednoznacznie wynika, iż nazwiska uczestników postępowania dopisane zostały na podaniu dopiero w marcu 2006 r. (łącznie zatem ze złożeniem przez wyżej wymienionych podpisów na podaniu). Wynika stąd, iż w dniu [...] grudnia 2005 r. do organu I instancji wpłynął wniosek odszkodowawczy pochodzący wyłącznie od skarżących. Wobec tego Sąd uznał, iż zażądanie przez organ I instancji w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uzupełnienia wniosku poprzez podpisanie go przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości było bezpodstawne. Złożenie przez uczestników postępowania podpisów na podaniu w marcu 2006 r. jest równoznaczne ze złożeniem przez nich własnych wniosków odszkodowawczych dopiero w tej dacie. Kontrola terminowości tego wniosku musi zatem następować odrębnie od kontroli terminowości wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. Przy tym nie ma również podstaw do uznania, iż pismo z [...] grudnia zostało wniesione do organu w imieniu uczestników działających przez swoich pełnomocników, tj. skarżących. W aktach sprawy nie ma bowiem jakiegokolwiek dokumentu, który można byłoby uznać za pełnomocnictwo dla skarżących, udzielone im przez uczestników postępowania. Także treść złożonego wniosku nie zawiera jakiejkolwiek sugestii w tym zakresie. W ocenie Sądu w sprawie nie zostały spełnione warunki do zastosowania art. 33 § 4 k.p.a., stanowiącego, iż w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż po pierwsze, złożenie wniosku odszkodowawczego przewidzianego w art.73 ust.4 Przepisów (...) nie jest sprawą mniejszej wagi, a po drugie, o czym już była mowa, w dacie [...] grudnia 2005 r. organ nie dysponował żadnymi przesłankami pozwalającymi na uznanie, iż skarżący działali w imieniu uczestników postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że uprawnionym do uzyskania odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa lub na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną będzie osoba, której w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwała własność tej nieruchomości i która zgłosiła stosowny wniosek w nieprzekraczalnym terminie 31 grudnia 2005 r. Żadna z osób zainteresowanych w sprawie nie spełniła łącznie obu wskazanych warunków. Skarżący wprawdzie zmieścili się w ustawowym terminie składania wniosków, niemniej nie byli właścicielami działek nr [...] i [...] w dacie 31 grudnia 1998 r., co jest ewidentne w świetle zgromadzonych w aktach sprawy 3 odpisów umów notarialnych, dokumentujących stosowne rozporządzenia dokonane przez skarżących przed tą datą. Z kolei uczestnicy postępowania M. O. i R. M., właściciele działki nr [...] w wymaganej dacie, przekroczyli termin do podniesienia roszczeń, o czym była mowa powyżej. Jak już wspomniano na wstępie, sposobu załatwienia sprawy przez organy nie można uznać za prawidłowy. Brak bowiem podstaw do twierdzenia, iż w ocenianej sprawie administracyjnej zabrakło któregoś z elementów stosunku prawnego (podmiotu lub przedmiotu), co przesądzałoby o bezprzedmiotowości wszczętego postępowania i konieczności jego umorzenia. Skoro w dacie orzekania w sprawie istniały podmioty postępowania administracyjnego (cztery osoby ubiegające się o odszkodowanie) oraz jego przedmiot (roszczenia odszkodowawcze do zaspokojenia których właściwy jest organ administracji), to postępowanie to nie powinno było być umorzone. Na skutek zapadnięcia niniejszego wyroku organ I instancji zobowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia złożonych wniosków (poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania). Od tego wyroku wnieśli skargę kasacyjną B. O. i J. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przyznanie odszkodowania z tytułu zajętych w drodze wywłaszczenia pod drogi publiczne nieruchomości, może nastąpić wyłącznie na wniosek aktualnych właścicieli nieruchomości z której wydzielono grunt pod drogę, podczas gdy ustawa nie precyzuje, kto w myśl ustawy jest traktowany jako właściciel nieruchomości, któremu przysługuje prawo do występowania z wnioskiem o odszkodowanie oraz b) art. 133 § 1 i 145 § 1 ust 1 pkt c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), polegające na niestwierdzeniu naruszenia przez Wojewodę i Prezydenta m.st. Warszawy przy podejmowaniu przez nich decyzji, zaskarżonych następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przepisów postępowania poprzez błędne ustalenia osób, uprawnionych do odszkodowania, będących właścicielami wywłaszczonego gruntu i błędne przyjęcie, ze skarżący nie są osobami uprawnionymi, mimo, iż z akt sprawy to wynika. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów podniesiono brak zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 756 w zw. z art. 752 kodeksu cywilnego, czyli przepisów o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie powinny mieć one zastosowanie). Wskazując na powyższe na podstawie art. 185 ustawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a nadto wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W przypadku nieuwzględnienia zarzutów skarżących, dotyczących osoby uprawnionej w rozumieniu art. 73 ust. 4 Przepisów ... do dochodzenia odszkodowania za wywłaszczony grunt, wniesiono o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym o zgodność przepisu art. 73 ust. 4 Przepisów ..., z art. 21 i art. 2, oraz art. 77 Konstytucji RP, jako uniemożliwiającego dochodzenie odszkodowania z tytułu zajętych w drodze wywłaszczenia pod drogi publiczne nieruchomości osobom, które były właścicielami tychże nieruchomości w chwili ich wywłaszczenia. W uzasadnieniu podniesiono, że przejście nieruchomości, o których mowa w art. 73 ust. 1 Przepisów ... na własność Skarbu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nastąpiło z zastrzeżeniem odszkodowania dla byłych właścicieli wypłacanego w myśl art. 73 ust. 2 tej ustawy – w zależności od tego o jaką drogę chodzi – przez Skarb Państwa lub gminę. W myśl art. 73 ust. 4 Przepisów ... przewidziano, że będzie ono wypłacane na wniosek złożony w okresie 5 lat, poczynając od dnia 1 stycznia 2001 r. (wyrok SN z 27.06.2001 r., II CKN 601/00). Natomiast zgodnie znowelizowanym art. 73 ust. 4 odszkodowanie, o którym mowa w ust 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Przepis ten odesłał zatem, gdy chodzi o zasady i tryb ustalania oraz wypłacenia odszkodowania, do przepisów art. 128 i n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543). Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Mając powyższe przepisy na uwadze nie można zgodzić się z tym, iż z przepisów tych nie wynika jednoznacznie, o właściciela którego gruntu chodzi, jako osobie, której odszkodowanie takie przysługuje. Kto jest właścicielem gruntu według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Czy właściciel nieruchomości, z której wydzielono grunt pod drogę, czy osoba, która była właścicielem gruntu wydzielonego pod drogę. Jak wynika z bezspornego stanu faktycznego w niniejszej sprawie, są to różne osoby. Nie ma podstaw do przyjęcia, by darowizną dokonaną przez skarżących przeniesiono również roszczenia do odszkodowania za wydzieloną w odległej przeszłości część gruntu. Skarżący niewątpliwie takie roszczenie przejęli, jako spadkobiercy przejmując prawa i roszczenia, po poprzednikach prawnych na zasadzie sukcesji generalnej. Jednak M.O. i R. M. uzyskali tylko takie prawa i/bądź roszczenia, jakie zostały określone w aktach darowizny, a kupujący działkę nr [...] to, co zostało określone w akcie sprzedaży. Jak wynika jasno z art. 128 ust. 1 u.g.n., odszkodowanie przysługuje osobie, którą wywłaszczono a nie nabywcom prawnym pozostałej, już po wywłaszczeniu, części nieruchomości. Przeciwne rozumowanie, które zostało przyjęte przez organy administracyjne a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, prowadzi do tego, że osoba została właścicielem nieruchomości, ale tylko tej części, która nie została wywłaszczona ma prawo do ubiegania się o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, której de facto nigdy nie był właścicielem. Pierwotny właściciel nieruchomości, którą wywłaszczono nie ma więc możliwości dochodzenia odszkodowania, mimo że to on został pokrzywdzony. To pierwotni właściciele ponieśli szkodę i to im powinno drodze przysługiwać prawo do występowania z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za zajęty w drodze wywłaszczenia na rzecz Państwa grunt. Za takim interpretowaniem treści art. 73 ust. 4 przemawia również jego brzmienie, gdzie stanowi się, że odszkodowanie będzie wypłacane na "wniosek właściciela nieruchomości", przy czym ustawa nie precyzuje czy chodzi o osoby będące właścicielami w dacie wywłaszczenia, w dacie zgłoszenia wniosku, czy też właścicielami w dacie 31.12.1998 r. Ponadto w odniesieniu do samej słuszności przyznawania odszkodowań i obierania trybu postępowań z nimi związanych, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99 "uznanie konstytucyjności przyjętego w art. 73 Przepisów ... wywłaszczenia ex lege, w żadnym wypadku nie może oznaczać akceptacji i aprobaty dla zaistniałego w przeszłości postępowania organów państwa, którego efektem stało się faktyczne wywłaszczenie" nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Tym samym absolutnie nieuprawnione byłoby stwierdzenie, iż art. 73 ust. 1 automatycznie niejako sanuje naruszenie przepisów prawa, których częstokroć dopuszczano się zajmując określone nieruchomości (bądź ich części).".Dzięki instytucji odszkodowania za wywłaszczenie zostaje w pewien sposób zaspokojona zasada sprawiedliwości, choć samo odszkodowanie nie jest w pełni rekompensatą za utracone mienie i związane z tym konsekwencje w szczególności, gdy do wywłaszczenia dochodziło niejednokrotnie z naruszeniem prawa. Treść art. 73 traktuje o pozbawieniu właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi publiczne za odszkodowaniem, które stanowi ekwiwalent za odebrane prawo własności i uwłaszczeniu nimi gmin i Skarbu Państwa. Również z tego punktu widzenia należy uznać, że prawo do żądania odszkodowania przysługuje również właścicielom nieruchomości w dacie wywłaszczenia. W konsekwencji co do przedmiotowych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na dzień 31 grudnia 1998 r. to B. O. i J. M. byli ich właścicielami, dlatego też powinno im przysługiwać prawo do ubiegania się odszkodowanie. Okoliczność ta wynikała ta zarówno z odwołania skarżących do Wojewody mazowieckiego, jak również z treści skargi, a jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się w uzasadnieniu do tych twierdzeń skarżących. Co uzasadnia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. Niezależnie od powyższych wywodów, gdyby nawet podzielić rozumowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż uprawnionymi do żądania odszkodowania są M. O. i R. M., a nie skarżący, to nie sposób się także zgodzić ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ administracyjny nie dysponował żadnymi przesłankami pozwalającymi na uznanie, że skarżący B. O. i J. M. działali w imieniu innych uczestników postępowania, zważywszy na to, iż są to osoby stanowiące najbliższą rodzinę. W przedmiotowej sprawie zastosowanie miałyby bezsprzecznie przepisy o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Zgodnie z art. 752 k.c. osoba, która bez zlecenia prowadzi "cudzą sprawę, powinna działać z korzyścią osoby, której sprawę prowadzi i zgodnie z jej prawdopodobną wolą, a przy prowadzeniu sprawy obowiązany jest zachowywać należytą staranność. Ponadto, zgodnie z art. 756 k.c. potwierdzenie osoby, której sprawa była prowadzona, nadaje prowadzeniu sprawy skutki zlecenia. W przedmiotowym przypadku, jasne potwierdzenie czynności skarżących miało definitywne miejsce, gdyż pozostali uczestnicy postępowania odszkodowawczego potwierdzili swój udział w nim poprzez podpisanie wniosków, do czego też wzywał ich prowadzący to postępowanie organ administracyjny. Takie stanowisko Sądu stanowi więc również naruszenie przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 73 ust. 4 Przepisów..., która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również wyżej opisane naruszenie przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś zarzut naruszenia art. 133 § 1 i 145 § 1 ust 1 pkt c) p.p.s.a. jest zasadny. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne - wyrok NSA z 9 września 2005 r., FSK 1925/04, LEX nr 173085. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy wynikający z akt sprawy. Prawdą jest, że skarżący nie mogli wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie w imieniu własnym, ponieważ nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Z akt sprawy wynika jednak, że mogli działać w imieniu uprawnionych, M. O. i R. M., jako ich pełnomocnicy na zasadzie art. 33 § 4 k.p.a. Jeśli organ administracyjny I instancji miał wątpliwości, co do istnienia takiego umocowania, to powinien wezwać wnoszących podanie do nadesłania pełnomocnictwa na piśmie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Obowiązek taki wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 8 i 9 k.p.a. Z tego ostatniego przepisu wynika w szczególności obowiązek udzielenia stronie informacji, jakie działania w toku postępowania administracyjnego powinna podjąć, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Sąd I instancji nie dostrzegł tych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 145 § 1 ust 1 pkt c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, spowodowane błędną oceną istniejącego stanu faktycznego sprawy oraz mających w niej zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.